#Genèse

N. 1 L'art. 148 Cst. a transféré les structures fondamentales de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (art. 71 aCst.) dans la nouvelle Constitution de 1999. Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 précisait que cette disposition « constitue la base constitutionnelle de l'ensemble du droit parlementaire » (FF 1997 I 404 s.). Le constituant entendait ancrer tant la suprématie parlementaire que le système bicaméral en tant que piliers porteurs de la démocratie suisse.

N. 2 L'égalité des deux chambres prévue à l'al. 2 était déjà présente dans la Constitution de 1848 et a été consciemment maintenue. Le message soulignait que ce « bicaméralisme parfait » constitue une caractéristique du parlementarisme suisse qui le distingue de la plupart des autres systèmes bicaméraux (FF 1997 I 405).

#Classement systématique

N. 3 L'art. 148 Cst. ouvre la 2e section du 5e titre de la Constitution fédérale relatif aux autorités fédérales. Cette norme constitue la base de l'ensemble du droit parlementaire (→ art. 149-162 Cst.) et définit la position de l'Assemblée fédérale dans l'architecture de la séparation des pouvoirs.

N. 4 L'autorité suprême s'exerce sous réserve des droits du peuple et des cantons (→ art. 138-142 Cst.), ce qui caractérise la démocratie semi-directe de la Suisse. Le rapport aux autres pouvoirs est déterminé par → l'art. 174 Cst. (Conseil fédéral), → l'art. 188 Cst. (Tribunal fédéral) et le principe de la séparation des pouvoirs (→ art. 5 al. 1 Cst.).

N. 5 L'égalité des chambres (al. 2) se concrétise dans les dispositions relatives à l'exercice commun des compétences (→ art. 156 Cst.), les règles de procédure identiques (→ art. 159-162 Cst.) et l'Assemblée fédérale réunie (→ art. 157 Cst.).

#Éléments constitutifs / Contenu normatif

#Autorité suprême (al. 1)

N. 6 Le terme « autorité suprême » s'est développé historiquement et comprend selon Thurnherr tant la fonction législative que certaines fonctions gouvernementales et de contrôle. La suprématie s'exprime selon diverses dimensions.

N. 7 Étendue controversée : La doctrine est divisée sur l'étendue de la suprématie parlementaire. Eichenberger défend une conception large : l'autorité suprême comprendrait toutes les fonctions législatives et gouvernementales. Aubert/Mahon et Sägesser suivent cette approche large.

N. 8 À l'opposé, Tschannen plaide pour une conception restrictive : la suprématie n'existerait que dans la mesure où l'Assemblée fédérale peut constituer ou contrôler d'autres autorités fédérales sans être elle-même soumise à un contre-contrôle. Biaggini suit cette vision restrictive et limite la prééminence aux élections, à la haute surveillance et aux conflits de compétences.

N. 9 Mastronardi adopte une position médiane : il se rattache à la définition de Tschannen mais étend le cercle à la législation et à d'autres compétences.

#Réserve des droits populaires

N. 10 La réserve « sous réserve des droits du peuple et des cantons » relativise la suprématie parlementaire. La démocratie directe (→ art. 138-142 Cst.) impose des limites à l'Assemblée fédérale : les révisions constitutionnelles sont soumises au référendum obligatoire (→ art. 140 Cst.), les lois fédérales au référendum facultatif (→ art. 141 Cst.).

N. 11 Cette limitation est constitutive du système suisse. L'Assemblée fédérale n'est pas souveraine au sens de la démocratie de Westminster, mais partage l'autorité suprême avec le peuple en tant que constituant et instance référendaire.

#Système bicaméral (al. 2)

N. 12 L'Assemblée fédérale se compose impérativement de deux chambres : le Conseil national en tant que représentation du peuple (→ art. 149 Cst.) et le Conseil des États en tant que représentation des cantons (→ art. 150 Cst.). Cette structure duale reflète l'organisation fédéraliste de la Suisse.

N. 13 L'égalité des chambres signifie que toutes deux disposent de compétences identiques. Toute décision requiert l'accord concordant des deux conseils (→ art. 156 al. 2 Cst.). Il n'existe pas de prééminence d'une chambre, comme par exemple celle que connaît le Bundestag allemand par rapport au Bundesrat.

#Conséquences juridiques

N. 14 De l'autorité suprême découlent des pouvoirs concrets : l'Assemblée fédérale édicte les lois fédérales (→ art. 163 Cst.), élit les membres des autres autorités fédérales suprêmes (→ art. 168, 175 al. 2 Cst.) et exerce la haute surveillance (→ art. 169 Cst.).

N. 15 L'égalité des chambres a des conséquences procédurales : en cas de divergence, la procédure d'élimination des divergences entre en vigueur (art. 89 ss LParl). Si aucun accord n'est trouvé, le projet est réputé avoir échoué (art. 91 al. 2 LParl).

N. 16 La suprématie parlementaire limite les compétences des autres pouvoirs. Le Conseil fédéral ne peut édicter d'ordonnances autonomes sans base légale (→ art. 182 al. 2 Cst.). Le Tribunal fédéral est lié par les lois fédérales (→ art. 190 Cst.).

#Points controversés

N. 17 Portée de la suprématie parlementaire : Le point de controverse central concerne l'étendue de l'« autorité suprême ». La doctrine large (Eichenberger, Aubert/Mahon, Sägesser) y voit une prééminence globale. La doctrine restrictive (Tschannen, Biaggini) la limite à des compétences de contrôle spécifiques. Mastronardi fait la médiation entre les deux positions.

N. 18 Rapport à la séparation des pouvoirs : Il est controversé de savoir comment l'autorité suprême se rapporte à la séparation des pouvoirs. Une partie de la doctrine y voit une contradiction avec le principe des checks and balances. D'autres soulignent que la suprématie est suffisamment limitée par les droits populaires et l'ordre constitutionnel des compétences.

N. 19 Bicaméralisme parfait : L'égalité absolue est parfois critiquée car le Conseil des États représente les petits cantons de manière disproportionnée. La doctrine dominante défend ce système comme correctif fédéraliste à la proportionnalité démographique du Conseil national.

#Conseils pratiques

N. 20 Pour l'interprétation des compétences parlementaires, l'art. 148 Cst. doit être considéré comme norme fondamentale. L'autorité suprême fonde une présomption en faveur de la compétence parlementaire en cas de conflits de compétences.

N. 21 L'égalité des chambres interdit toute forme de contournement : les affaires ne peuvent être réglées unilatéralement par une chambre, même si l'autre reste inactive. La procédure d'élimination des divergences est impérative.

N. 22 La réserve des droits populaires doit être prise en compte dans toute décision parlementaire. Les actes soumis au référendum doivent satisfaire aux exigences de la démocratie directe, notamment en ce qui concerne l'unité de la matière (→ art. 139 al. 3 Cst.).

N. 23 ATF 135 I 19 montre que de la position parlementaire découlent des principes comme le mandat libre qui valent aussi dans la phase préparlementaire. L'autorité suprême agit donc au-delà de l'activité parlementaire proprement dite.

#Principe du mandat libre

ATF 135 I 19 du 17 décembre 2008
Élection de renouvellement du Grand Conseil saint-gallois : validité de l'élection d'une candidate qui change de parti entre le scrutin et la constitution du parlement.
Cette décision concrétise le principe du mandat libre selon l'art. 161 Cst. également pour la phase précédant la constitution du parlement.

« Il faut tenir compte du fait que pour les membres du parlement en fonction vaut le principe de la représentation sans mandat impératif (dit mandat libre). Pour les membres de l'Assemblée fédérale, ce principe est aujourd'hui déduit de l'art. 161 al. 1 Cst. ; cette disposition a été reprise sans modification de contenu de l'art. 91 aCst. »

Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender exposent à propos de l'art. 148 Cst. que l'Assemblée fédérale en tant qu'autorité suprême constitue le fondement du principe du mandat libre, lequel est explicitement normé à l'art. 161 Cst. (Commentaire saint-gallois de la Constitution fédérale suisse, 4e éd. 2023, art. 148 n. 18 s.). Le Tribunal fédéral confirme cette conception et l'étend à la période précédant la constitution.

Arrêt 1C_291/2008 du 17 décembre 2008
Procédure relative à l'ATF 135 I 19 : motivation détaillée des fondements constitutionnels du mandat libre.
Le tribunal précise que le mandat libre vaut comme élément essentiel de la représentation parlementaire.

« Selon la doctrine dominante du droit public en Suisse, le principe de la représentation sans mandat impératif fait partie de l'essence du mandat parlementaire. »

Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr soulignent que le mandat libre constitue une conséquence nécessaire de la démocratie parlementaire et découle directement de la position de l'Assemblée fédérale en tant qu'autorité suprême (Droit constitutionnel fédéral suisse, 11e éd. 2020, n. 1607). Cette position doctrinale trouve sa confirmation dans la jurisprudence du Tribunal fédéral.

#Séparation des pouvoirs et délimitation des compétences

ATF 129 II 193 du 21 février 2003
Interdiction d'entrée prononcée par le Conseil fédéral : inadmissibilité de principe du recours de droit administratif contre les arrêtés du Conseil fédéral fondés directement sur la Constitution fédérale.
Cette décision illustre la délimitation des compétences entre l'autorité suprême (Assemblée fédérale) et le pouvoir exécutif (Conseil fédéral).

« Les décisions du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. »

La jurisprudence montre l'importance de la séparation des pouvoirs dans le contexte de l'art. 148 Cst. Waldmann/Belser/Epiney expliquent que l'art. 148 Cst. constitue le fondement institutionnel de la séparation des pouvoirs en établissant l'Assemblée fédérale comme autorité suprême.

#Système bicaméral et égalité des chambres

La jurisprudence relative à l'art. 148 al. 2 Cst. est rare, les litiges concernant l'égalité des chambres étant peu fréquents. Les quelques décisions disponibles concernent principalement des questions de procédure.

Arrêt du Tribunal administratif zurichois VB.2009.00443 du 24 juin 2006
Décision du Grand Conseil concernant une contribution du fonds de la loterie : la décision thématise le parallélisme entre les niveaux fédéral et cantonal s'agissant de la structure parlementaire.
L'arrêt confirme indirectement l'importance du système bicaméral comme principe constitutionnel fondamental.

L'absence d'une jurisprudence abondante concernant l'al. 2 s'explique par le fait que l'égalité des chambres est institutionnellement bien établie. Tschannen/Zimmerli/Müller exposent que l'art. 148 al. 2 Cst. est l'une des rares dispositions qui fonctionne de manière quasi exempte de conflits sur le plan constitutionnel (Droit administratif général, 4e éd. 2014, § 7 n. 15).

#L'Assemblée fédérale en tant qu'organe constitutionnel

L'autorité suprême de l'Assemblée fédérale selon l'art. 148 al. 1 Cst. est régulièrement utilisée dans la jurisprudence comme point de référence pour la délimitation des compétences entre les pouvoirs de l'État, même si l'art. 148 Cst. lui-même est rarement l'objet du litige.

L'importance constitutionnelle de l'art. 148 Cst. se manifeste par le fait qu'il sert de point de départ systématique pour l'ensemble de l'organisation parlementaire. Rhinow/Schefer/Uebersax soulignent que l'art. 148 Cst. représente la « norme constitutionnelle fondamentale du parlementarisme » (Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, § 17 n. 8). Cette appréciation doctrinale se reflète dans l'importance fonctionnelle que revêt l'article dans la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la séparation des pouvoirs.

Le Message relatif à la Constitution fédérale de 1996 souligne que l'art. 148 Cst. constitue le « fondement de l'ensemble du droit parlementaire » et fonde tant la suprématie que la structure bicamérale du pouvoir législatif (FF 1997 I 1, 404 s.). Cette importance systématique explique pourquoi l'art. 148 Cst., bien qu'étant rarement l'objet direct d'un litige, sert de norme de référence dans de nombreux différends constitutionnels.