#1. Genèse
N. 1 La haute surveillance parlementaire a reçu un nouveau fondement constitutionnel avec la Constitution fédérale de 1999. Le message concernant une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 385) soulignait l'évolution de la haute surveillance d'un simple « contrôle financier » vers un « contrôle administratif » global. La nouvelle Constitution devait entériner l'évolution déjà établie dans la pratique, selon laquelle la haute surveillance parlementaire ne se limite plus à l'examen du compte d'État, mais englobe l'ensemble de la gestion du Conseil fédéral et de l'administration.
N. 2 L'adoption de l'al. 2, qui accorde aux délégations spéciales des commissions de surveillance un droit absolu à l'information, revêtait une importance particulière. Cette innovation s'appuyait sur les expériences faites avec diverses commissions d'enquête parlementaires (CEP Mirage, CEP DDPS, groupe de travail CdG-CDF), où des problèmes d'accès à l'information étaient apparus (FF 1997 I 385 s.). Le constituant voulait s'assurer que la haute surveillance parlementaire puisse exercer sa fonction de contrôle sans entrave par les prescriptions sur le secret.
#2. Classement systématique
N. 3 L'art. 169 Cst. se trouve dans le 2e titre « Compétences de la Confédération », sous le 5e chapitre « Assemblée fédérale », dans la 3e section « Compétences ». La haute surveillance est l'une des compétences centrales de l'Assemblée fédérale à côté de la législation (→ art. 163 Cst.), de la compétence financière (→ art. 167 Cst.) et des élections (→ art. 168 Cst.). Elle complète la participation à la définition de la politique (→ art. 166 Cst.) par une fonction de contrôle a posteriori.
N. 4 La haute surveillance se distingue de la surveillance directe, qui comprend la surveillance hiérarchique de service au sein de l'administration ainsi que le contrôle de surveillance spécialisée par les tribunaux. Tandis que ces mécanismes de contrôle opérationnels visent la légalité et l'opportunité dans le cas d'espèce, la haute surveillance parlementaire procède à une appréciation politique globale (Sägesser, Regieren und Verwalten, 2019, 147 ; Müller, Schweizerisches Parlamentsrecht, 2022, N. 892).
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
N. 5 Haute surveillance : Le terme désigne un contrôle a posteriori sans pouvoir d'instruction. La haute surveillance n'autorise pas l'intervention dans des procédures administratives en cours ou l'annulation d'actes administratifs. Elle comprend l'examen de la légalité, de l'opportunité, de l'efficacité et de l'économicité de l'activité étatique (Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 169 N. 3 ; Lienhard, in: St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 169 N. 8).
N. 6 Objets de contrôle : La haute surveillance s'étend à quatre catégories d'objets de contrôle : (1) le Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale et ses membres individuels dans leur fonction officielle ; (2) l'administration fédérale y compris les unités administratives décentralisées ; (3) les tribunaux fédéraux concernant leur activité administrative, mais non leur jurisprudence ; (4) d'autres entités chargées de tâches de la Confédération comme les entreprises publiques avec des tâches fédérales.
N. 7 Délégations spéciales : L'al. 2 n'accorde un droit absolu à l'information qu'aux « délégations spéciales » des commissions de surveillance. En relèvent la délégation de gestion (art. 53 LParl), la délégation des finances (art. 51 LParl) et les commissions d'enquête parlementaires (art. 163 ss LParl). Ne sont pas concernées les commissions de surveillance ordinaires elles-mêmes ou d'autres commissions parlementaires (Sägesser, Das Parlamentsgesetz, 2003, art. 169 N. 4).
#4. Conséquences juridiques
N. 8 La haute surveillance parlementaire ne conduit pas à des mesures juridiquement contraignantes. Ses instruments sont de nature politique : rapports, recommandations, interventions parlementaires et, en dernier recours, le refus d'approuver la gestion. L'efficacité repose sur la pression politique et l'effet de publicité (Lienhard, in: St. Galler Kommentar BV, art. 169 N. 22).
N. 9 Le droit absolu à l'information selon l'al. 2 perce toutes les obligations de secret y compris le secret de fonction (art. 320 CP), le secret fiscal, le secret bancaire et même les secrets de protection de l'État du service de renseignement. Seul le noyau dur de l'indépendance judiciaire lors de la prise de décision reste protégé (avis contraire Kiener/Krüsi, in: Berner Kommentar BV, art. 169 N. 45, qui voient aussi le secret de l'avocat et le secret médical comme des limites).
#5. Points controversés
N. 10 Portée de la haute surveillance sur la justice : Il est controversé de savoir jusqu'où la haute surveillance parlementaire peut intervenir dans l'administration judiciaire. Une partie de la doctrine défend une interprétation étroite qui ne couvre que l'activité purement administrative. Lienhard (St. Galler Kommentar, art. 169 N. 17) plaide pour une interprétation plus large qui inclut aussi la gestion concernant la durée des procédures et la gestion des arriérés, pour autant que l'indépendance judiciaire soit préservée.
N. 11 Haute surveillance préventive : Il est controversé de savoir si la haute surveillance est purement rétrospective ou peut aussi comprendre des éléments préventifs. La doctrine traditionnelle (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 1684) souligne le caractère a posteriori. Des voix plus récentes (Sägesser, Regieren und Verwalten, 2019, 152 ; Biaggini, BV Kommentar, art. 169 N. 7) reconnaissent aussi des éléments prospectifs comme l'accompagnement de grands projets.
N. 12 Limites du droit à l'information : Tandis que la doctrine dominante part d'un droit absolu à l'information des délégations spéciales, certains auteurs voient des limites dans le noyau dur des secrets privés. Kiener/Krüsi (Berner Kommentar, art. 169 N. 45 s.) argumentent que les secrets professionnels de tiers (avocat, médecin) devraient rester protégés même face aux commissions d'enquête parlementaires. La majorité de la doctrine et la pratique rejettent de telles restrictions (Lienhard, St. Galler Kommentar, art. 169 N. 26 ; Müller, Parlamentsrecht, N. 945).
#6. Conseils pratiques
N. 13 La haute surveillance parlementaire n'est pas un moyen de droit pour les particuliers. Les communications aux commissions de gestion ne fondent aucun droit au traitement ou même à une intervention déterminée. Les commissions décident de manière autonome de leurs priorités (↔ art. 26 al. 3 LParl).
N. 14 En cas de conflits entre différentes formes de surveillance s'applique le principe de la pluralité de surveillance : la haute surveillance parlementaire coexiste avec la surveillance administrative interne, le contrôle judiciaire et d'autres mécanismes de surveillance. Une coordination s'effectue de manière informelle par l'échange d'informations, la haute surveillance parlementaire intervenant de manière subsidiaire là où d'autres mécanismes de contrôle présentent des lacunes (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N. 3654).
N. 15 Pour la pratique, l'interface avec les rapports médiatiques est particulièrement pertinente. Alors que les séances ordinaires des commissions sont confidentielles, les commissions peuvent faire rapport publiquement sur leurs constatations. Ceci fait de la haute surveillance parlementaire un instrument important du contrôle démocratique et de la transparence (→ art. 16 Cst.).