#Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 148 BV überführte die Grundstrukturen der alten Bundesverfassung von 1874 (Art. 71 aBV) in die neue Verfassung von 1999. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 hielt fest, dass die Bestimmung «die verfassungsrechtliche Grundlage des gesamten Parlamentsrechts» bilde (BBl 1997 I 404 f.). Der Verfassungsgeber beabsichtigte, sowohl die parlamentarische Suprematie als auch das Zweikammersystem als tragende Säulen der schweizerischen Demokratie zu verankern.

N. 2 Die Gleichstellung der beiden Kammern in Abs. 2 war bereits in der Verfassung von 1848 angelegt und wurde bewusst beibehalten. Die Botschaft betonte, dass dieses «perfekte Bikameralismus» ein Charakteristikum des schweizerischen Parlamentarismus darstelle, das sich von den meisten anderen Zweikammersystemen unterscheide (BBl 1997 I 405).

#Systematische Einordnung

N. 3 Art. 148 BV eröffnet den 2. Abschnitt des 5. Titels der Bundesverfassung über die Bundesbehörden. Die Norm bildet die Grundlage für das gesamte Parlamentsrecht (→ Art. 149-162 BV) und definiert die Stellung der Bundesversammlung im Gefüge der Gewaltenteilung.

N. 4 Die oberste Gewalt steht unter dem Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen (→ Art. 138-142 BV), was die halbdirekte Demokratie der Schweiz prägt. Das Verhältnis zu den anderen Gewalten wird durch → Art. 174 BV (Bundesrat), → Art. 188 BV (Bundesgericht) und das Gewaltenteilungsprinzip (→ Art. 5 Abs. 1 BV) bestimmt.

N. 5 Die Gleichstellung der Kammern (Abs. 2) konkretisiert sich in den Bestimmungen über die gemeinsame Ausübung der Kompetenzen (→ Art. 156 BV), die identischen Verfahrensregeln (→ Art. 159-162 BV) und die Vereinigte Bundesversammlung (→ Art. 157 BV).

#Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#Oberste Gewalt (Abs. 1)

N. 6 Der Begriff «oberste Gewalt» ist historisch gewachsen und umfasst nach Thurnherr sowohl die Rechtsetzungsfunktion als auch bestimmte Regierungs- und Kontrollfunktionen. Die Suprematie äussert sich in verschiedenen Dimensionen.

N. 7 Umstrittener Umfang: Die Lehre ist über den Umfang der parlamentarischen Suprematie geteilt. Eichenberger vertritt ein weites Verständnis: Die oberste Gewalt umfasse alle Rechtsetzungs- und Regierungsfunktionen. Aubert/Mahon und Sägesser folgen diesem weiten Ansatz.

N. 8 Demgegenüber plädiert Tschannen für ein enges Verständnis: Suprematie bestehe nur, soweit die Bundesversammlung andere Bundesbehörden konstituieren oder kontrollieren könne, ohne selbst einer Gegenkontrolle zu unterliegen. Biaggini folgt dieser restriktiven Sicht und beschränkt die Vorrangstellung auf Wahlen, Oberaufsicht und Zuständigkeitskonflikte.

N. 9 Mastronardi nimmt eine vermittelnde Position ein: Er knüpft an Tschannens Definition an, erweitert aber den Kreis auf die Rechtsetzung und weitere Zuständigkeiten.

#Vorbehalt der Volksrechte

N. 10 Der Vorbehalt «unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen» relativiert die parlamentarische Suprematie. Die direkte Demokratie (→ Art. 138-142 BV) setzt der Bundesversammlung Grenzen: Verfassungsänderungen unterliegen dem obligatorischen Referendum (→ Art. 140 BV), Bundesgesetze dem fakultativen (→ Art. 141 BV).

N. 11 Diese Einschränkung ist für das schweizerische System konstitutiv. Die Bundesversammlung ist nicht souverän im Sinne der Westminster-Demokratie, sondern teilt sich die oberste Gewalt mit dem Volk als Verfassungsgeber und Referendumsinstanz.

#Zweikammersystem (Abs. 2)

N. 12 Die Bundesversammlung besteht zwingend aus zwei Kammern: dem Nationalrat als Vertretung des Volkes (→ Art. 149 BV) und dem Ständerat als Vertretung der Kantone (→ Art. 150 BV). Diese duale Struktur reflektiert den föderalistischen Aufbau der Schweiz.

N. 13 Die Gleichstellung der Kammern bedeutet, dass beide über identische Kompetenzen verfügen. Jeder Beschluss bedarf der übereinstimmenden Entscheidung beider Räte (→ Art. 156 Abs. 2 BV). Es gibt keine Vorrangstellung einer Kammer, wie sie etwa der deutsche Bundestag gegenüber dem Bundesrat kennt.

#Rechtsfolgen

N. 14 Aus der obersten Gewalt folgen konkrete Befugnisse: Die Bundesversammlung erlässt die Bundesgesetze (→ Art. 163 BV), wählt die Mitglieder der anderen obersten Bundesbehörden (→ Art. 168, 175 Abs. 2 BV) und übt die Oberaufsicht aus (→ Art. 169 BV).

N. 15 Die Gleichstellung der Kammern hat verfahrensrechtliche Konsequenzen: Bei Uneinigkeit tritt das Differenzbereinigungsverfahren in Kraft (Art. 89 ff. ParlG). Kommt keine Einigung zustande, gilt die Vorlage als gescheitert (Art. 91 Abs. 2 ParlG).

N. 16 Die parlamentarische Suprematie begrenzt die Kompetenzen der anderen Gewalten. Der Bundesrat kann keine selbständigen Verordnungen ohne gesetzliche Grundlage erlassen (→ Art. 182 Abs. 2 BV). Das Bundesgericht ist an die Bundesgesetze gebunden (→ Art. 190 BV).

#Streitstände

N. 17 Reichweite der parlamentarischen Suprematie: Der zentrale Streitpunkt betrifft den Umfang der «obersten Gewalt». Die weite Lehre (Eichenberger, Aubert/Mahon, Sägesser) sieht darin eine umfassende Vorrangstellung. Die enge Lehre (Tschannen, Biaggini) beschränkt sie auf spezifische Kontrollbefugnisse. Mastronardi vermittelt zwischen beiden Positionen.

N. 18 Verhältnis zur Gewaltenteilung: Umstritten ist, wie sich die oberste Gewalt zur Gewaltenteilung verhält. Ein Teil der Lehre sieht darin einen Widerspruch zum Prinzip der checks and balances. Andere betonen, dass die Suprematie durch Volksrechte und verfassungsrechtliche Kompetenzordnung hinreichend begrenzt sei.

N. 19 Perfekter Bikameralismus: Die absolute Gleichstellung wird teilweise kritisiert, da der Ständerat kleine Kantone überproportional vertrete. Die herrschende Lehre verteidigt das System als föderalistisches Korrektiv zur Bevölkerungsproportionalität des Nationalrats.

#Praxishinweise

N. 20 Bei der Auslegung von Parlamentskompetenzen ist Art. 148 BV als Grundnorm heranzuziehen. Die oberste Gewalt begründet eine Vermutung zugunsten parlamentarischer Zuständigkeit bei Kompetenzkonflikten.

N. 21 Die Gleichstellung der Kammern verbietet jede Form der Umgehung: Geschäfte können nicht einseitig von einer Kammer erledigt werden, selbst wenn die andere untätig bleibt. Das Differenzbereinigungsverfahren ist zwingend.

N. 22 Der Vorbehalt der Volksrechte ist bei jeder parlamentarischen Entscheidung mitzudenken. Referendumsfähige Erlasse müssen den Anforderungen der direkten Demokratie genügen, insbesondere bezüglich der Einheit der Materie (→ Art. 139 Abs. 3 BV).

N. 23 BGE 135 I 19 zeigt, dass aus der parlamentarischen Stellung Grundsätze wie das freie Mandat abgeleitet werden, die auch in der vorparlamentarischen Phase gelten. Die oberste Gewalt wirkt somit über die eigentliche Parlamentstätigkeit hinaus.

#Grundsatz des freien Mandats

BGE 135 I 19 vom 17. Dezember 2008
Erneuerungswahl des St. Galler Kantonsrats: Gültigkeit der Wahl einer Kandidatin, die zwischen Wahltermin und Konstituierung des Parlaments die Partei wechselt.
Diese Entscheidung konkretisiert den Grundsatz des freien Mandats gemäss Art. 161 BV auch für die Phase vor der Konstituierung des Parlaments.

«Dabei ist einzubeziehen, dass für die im Amte stehenden Parlamentsmitglieder das Prinzip der auftragsfreien Repräsentation gilt (sog. freies Mandat). Für die Mitglieder der Bundesversammlung wird dieser Grundsatz heute aus Art. 161 Abs. 1 BV abgeleitet; die Bestimmung wurde inhaltlich unverändert aus Art. 91 aBV übernommen.»

Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender führen zu Art. 148 BV aus, dass die Bundesversammlung als oberste Gewalt die Grundlage für den Grundsatz des freien Mandats bilde, welcher in Art. 161 BV explizit normiert sei (St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, Art. 148 N. 18 f.). Das Bundesgericht bestätigt diese Sichtweise und erweitert sie auf die Zeit vor der Konstituierung.

Urteil 1C_291/2008 vom 17. Dezember 2008
Verfahren zum BGE 135 I 19: Detaillierte Begründung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des freien Mandats.
Das Gericht präzisiert, dass das freie Mandat als Wesenselement der parlamentarischen Repräsentation gilt.

«Nach der herrschenden Staatsrechtslehre in der Schweiz gehört der Grundsatz der auftragsfreien Repräsentation zum Wesen des parlamentarischen Mandats.»

Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr betonen, dass das freie Mandat eine notwendige Folge der parlamentarischen Demokratie darstelle und direkt aus der Stellung der Bundesversammlung als oberste Gewalt fliesse (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl. 2020, N 1607). Diese doktrinäre Position findet ihre Bestätigung in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.

#Gewaltenteilung und Kompetenzabgrenzung

BGE 129 II 193 vom 21. Februar 2003
Vom Bundesrat verhängtes Einreiseverbot: Grundsätzliche Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen unmittelbar auf die Bundesverfassung gestützte Bundesratsbeschlüsse.
Diese Entscheidung verdeutlicht die Kompetenzabgrenzung zwischen der obersten Gewalt (Bundesversammlung) und der vollziehenden Gewalt (Bundesrat).

«Entscheide des Bundesrates können grundsätzlich nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.»

Die Rechtsprechung zeigt die Bedeutung der Gewaltenteilung im Kontext von Art. 148 BV auf. Waldmann/Belser/Epiney erläutern, dass Art. 148 BV die institutionelle Grundlage der Gewaltenteilung bilde, indem er die Bundesversammlung als oberste Gewalt etabliere.

#Zweikammersystem und Gleichstellung der Räte

Die Rechtsprechung zu Art. 148 Abs. 2 BV ist spärlich, da Streitigkeiten über die Gleichstellung der Kammern selten sind. Die wenigen verfügbaren Entscheide betreffen vorwiegend Verfahrensfragen.

Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2009.00443 vom 24. Juni 2006
Kantonsratsbeschluss über Lotteriefondsbeitrag: Die Entscheidung thematisiert die Parallelität zwischen Bundes- und Kantonsebene bezüglich der Parlamentsstruktur.
Der Entscheid bestätigt indirekt die Bedeutung des bikameralen Systems als verfassungsrechtliches Grundprinzip.

Das Fehlen umfangreicher Rechtsprechung zu Abs. 2 erklärt sich dadurch, dass die Gleichstellung der Kammern institutionell gut etabliert ist. Tschannen/Zimmerli/Müller führen aus, dass Art. 148 Abs. 2 BV eine der wenigen Bestimmungen sei, die verfassungsrechtlich nahezu konfliktfrei funktioniere (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 7 N. 15).

#Bundesversammlung als Verfassungsorgans

Die oberste Gewalt der Bundesversammlung gemäss Art. 148 Abs. 1 BV wird in der Rechtsprechung regelmässig als Referenzpunkt für die Kompetenzabgrenzung zwischen den Staatsgewalten verwendet, auch wenn Art. 148 BV selbst selten Streitgegenstand ist.

Die verfassungsrechtliche Bedeutung von Art. 148 BV zeigt sich darin, dass er als systematischer Ausgangspunkt für die gesamte Parlamentsorganisation dient. Rhinow/Schefer/Uebersax betonen, dass Art. 148 BV die «verfassungsrechtliche Grundnorm des Parlamentarismus» darstelle (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 17 N. 8). Diese doktrinäre Einschätzung spiegelt sich in der funktionalen Bedeutung wider, die der Artikel in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gewaltenteilung einnimmt.

Die Botschaft zur Bundesverfassung von 1996 hebt hervor, dass Art. 148 BV die «Grundlage des gesamten Parlamentsrechts» bilde und sowohl die Suprematie als auch die bikamerale Struktur der Legislative fundiere (BBl 1997 I 1, 404 f.). Diese systematische Bedeutung erklärt, weshalb Art. 148 BV zwar selten direkter Streitgegenstand ist, aber als Referenznorm in zahlreichen verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen dient.