#1. Genèse

N. 1 L'introduction du système proportionnel pour les élections au Conseil national eut lieu par votation populaire du 13 octobre 1918, après que le peuple eut rejeté trois initiatives antérieures. Cette césure historique mit fin au système majoritaire en vigueur depuis 1848 et conduisit à un remaniement fondamental du paysage politique.

N. 2 La révision constitutionnelle de 1999 reprit la réglementation antérieure sans modification matérielle (FF 1997 I 1, 370). Le constituant renonça consciemment à une nouvelle réglementation des questions controversées comme le chiffre de population déterminant pour la répartition des sièges ou la division en circonscriptions électorales.

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 149 Cst. s'inscrit dans le contexte systématique des dispositions sur l'Assemblée fédérale (5e titre, 1er chapitre). La norme est étroitement liée à :

• → Art. 150 Cst. (Conseil des États) comme deuxième chambre du Parlement
• → Art. 34 Cst. (droits politiques) comme garantie générale du droit de vote
• ↔ Art. 8 al. 1 Cst. (égalité de droit) concernant l'égalité de la force du vote
• → Art. 136 Cst. (droits politiques) quant à l'éligibilité

N. 4 En tant que lex specialis, l'art. 149 Cst. prime la garantie générale du droit de vote de l'art. 34 Cst. (Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 3.3). Ceci revêt une importance particulière pour l'appréciation de l'équité proportionnelle et de la division cantonale en circonscriptions électorales.

#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

#Députés du peuple (al. 1)

N. 5 Les 200 conseillers nationaux sont des « députés du peuple », non des représentants de leurs cantons. Cette caractérisation distingue fondamentalement le Conseil national du Conseil des États et fonde le mandat libre sans obligation d'instruction.

N. 6 La fixation à 200 sièges eut lieu en 1962 (RO 1963 847). Ce chiffre constitue un compromis entre une représentation adéquate et la capacité de travail du Parlement.

#Système proportionnel (al. 2)

N. 7 Le « principe de la proportionnelle » exige une répartition des sièges correspondant aux parts de voix des partis. La loi fédérale sur les droits politiques concrétise ceci par la procédure Hagenbach-Bischoff (ATF 129 I 185 c. 7.1.1).

N. 8 L'« élection directe » exclut les collèges électoraux et garantit la légitimation immédiate par le corps électoral. La période de législature de quatre ans avec renouvellement intégral assure le lien démocratique périodique.

#Circonscriptions électorales (al. 3)

N. 9 La définition des cantons comme circonscriptions électorales est une décision fédéraliste consciente. Cette division historiquement développée jouit d'une haute légitimité (Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 4.3).

N. 10 La division cantonale en circonscriptions électorales conduit à des différences considérables dans l'équité proportionnelle. Dans les petits cantons avec peu de sièges, l'égalité de la valeur du succès est structurellement limitée (Garrone, L'élection populaire en Suisse, 182 ss).

#Répartition des sièges (al. 4)

N. 11 La population, en tant que clé de répartition, n'est pas définie de manière exhaustive. Le Conseil fédéral défend la position selon laquelle la population résidante permanente y compris les étrangers serait déterminante, car celle-ci s'acquitte des taxes et des impôts au même titre que les Suisses.

N. 12 La garantie d'au moins un siège par canton privilégie les petits cantons et rompt le principe purement proportionnel en faveur d'un égard fédéraliste.

#4. Conséquences juridiques

N. 13 L'art. 149 Cst. fonde :

• Le droit subjectif de participer aux élections au Conseil national selon le système proportionnel
• Le droit des cantons à au moins un siège au Conseil national
• L'obligation de procéder à des élections de renouvellement intégral tous les quatre ans
• L'interdiction de modifications des circonscriptions électorales sans révision constitutionnelle

N. 14 La norme constitutionnelle déploie un effet immédiat et ne nécessite la concrétisation par la loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1) que pour les questions de détail technique.

#5. Points de controverse

#Base de calcul de la répartition des sièges

N. 15 Il est controversé de savoir quelle population est déterminante pour la répartition des sièges :

• Conseil fédéral : La population résidante permanente y compris les étrangers devrait être prise en compte
• Thurnherr : Cette ligne d'argumentation laisse de côté l'absence de concordance entre représentants et représentés
• Schumacher : Plaide pour la prise en compte seulement des ayants droit de vote (ZBl 1999, 524 s.)

#Équité proportionnelle dans les petits cantons

N. 16 La doctrine discute de manière controversée si le désavantage factuel des petits partis dans les cantons avec peu de sièges est conforme à la Constitution :

• Garrone : Y voit une inégalité systémique mais problématique (L'élection populaire, 186)
• Vatter : Souligne la légitimation fédéraliste de cette distorsion (Das politische System, 242)
• Weber : Exige des améliorations de la « précision proportionnelle » dans le cadre du système existant (AJP 2010, 1378 ss)

#6. Conseils pratiques

N. 17 En cas de recours électoraux, il faut observer que :

• L'art. 149 Cst. prime en tant que lex specialis l'art. 34 Cst.
• La loi fédérale sur les droits politiques règle la procédure de manière exhaustive
• Les recomptages sont soumis aux règles spéciales de l'art. 11 ODP, non à la jurisprudence générale en matière de votations (ATF 138 II 5)

N. 18 Pour les révisions constitutionnelles concernant le système électoral s'applique :

• Les modifications de la division en circonscriptions électorales exigent un changement constitutionnel
• Le système proportionnel ne peut pas être modifié au niveau légal
• Les obligations internationales (→ art. 25 Pacte ONU II) sont à observer

N. 19 La mise en œuvre pratique s'effectue par :

• Loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1)
• Ordonnance sur les droits politiques (RS 161.11)
• Dispositions d'exécution cantonales dans le cadre des prescriptions fédérales

#Système électoral et principe proportionnel

Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 3.2 Recours contre l'organisation des élections au Conseil national dans le canton de Zoug ; conformité constitutionnelle de la procédure de répartition des sièges. L'arrêt confirme la base constitutionnelle du système d'élection au Conseil national selon l'art. 149 Cst.

« Les élections au Conseil national sont réglées par la Constitution fédérale et la loi fédérale sur les droits politiques. Selon l'art. 149 al. 2 Cst., les députés au Conseil national sont élus par le peuple au suffrage direct selon le principe de la représentation proportionnelle, un renouvellement intégral ayant lieu tous les quatre ans. Chaque canton forme un arrondissement électoral (art. 149 al. 3 Cst.), et les sièges sont répartis entre les cantons selon leur population, chaque canton ayant droit à un siège au moins (art. 149 al. 4 Cst.). »

Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 3.3 Interprétation spécifique de l'art. 149 Cst. dans sa relation avec l'art. 34 Cst. Le Tribunal fédéral précise que l'art. 149 Cst. constitue une lex specialis par rapport à la garantie générale des droits politiques.

« Le système électoral prévu par la loi fédérale ne correspond peut-être pas aux exigences du Tribunal fédéral pour un système électoral lors d'élections proportionnelles cantonales et communales selon l'art. 34 Cst. Il se pose néanmoins la question de savoir si la procédure électorale actuelle de la représentation proportionnelle simple n'est pas déjà déterminée de manière contraignante par l'art. 149 Cst. et si cette norme constitutionnelle prime l'art. 34 Cst. en tant que lex specialis. »

#Interprétation conforme au droit international

Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 4.3 Compatibilité du système d'élection au Conseil national avec l'art. 25 Pacte ONU II. La structure fédérale de la division en arrondissements électoraux selon les cantons est considérée comme justifiée sous l'angle du droit international.

« La Constitution fédérale fixe expressément à l'art. 149 al. 3 Cst. les territoires cantonaux, déterminés de manière traditionnellement fédérale, comme arrondissements électoraux. Cette division remonte à l'introduction du système électoral proportionnel pour les élections au Conseil national lors de la votation populaire du 13 octobre 1918, présente ainsi un lien historique et fédéral marqué et dispose par conséquent d'une forte légitimité. »

#Recomptage en cas d'égalité des voix

ATF 138 II 5 du 1.1.2011 c. 2.2 Droit au recomptage dans la procédure d'élection au Conseil national. Le Tribunal fédéral précise les exigences spécifiques pour les élections au Conseil national selon le système proportionnel.

« La législation fédérale ordonne l'élection du Conseil national selon le système proportionnel de manière exhaustive ; en particulier, la question de savoir si et quand un recomptage doit avoir lieu est réglée à l'art. 11 LDPR. La pratique fondée par l'ATF 136 II 132 pour les votations n'est pas applicable dans ce domaine. »

ATF 138 II 5 du 1.1.2011 c. 2.3 Particularités de la procédure d'élection au Conseil national par rapport aux votations fédérales. La jurisprudence souligne la réglementation spéciale des élections au Conseil national.

« La jurisprudence fondée par l'ATF 136 II 132, selon laquelle un résultat très serré dans une votation populaire fédérale constitue une 'irrégularité' au sens de l'art. 77 al. 1 let. b LDP et ouvre droit à un recomptage, n'est pas applicable à l'élection du Conseil national selon le système proportionnel (art. 77 al. 1 let. c LDP), parce que la procédure est marquée par l'urgence et réglée en détail par la LDP. »

#Développement historique

ATF 129 I 185 du 18.12.2002 c. 7.1.1 Fondements de la procédure de répartition des sièges selon Hagenbach-Bischoff. L'arrêt confirme l'aménagement légal du principe proportionnel ancré à l'art. 149 Cst.

« La loi fixe essentiellement une répartition des sièges selon le système de répartition Hagenbach-Bischoff (notamment selon les art. 40 ss LDP). »