#1. Genèse historique

N. 1 La disposition sur le système bicaméral et la procédure d'élimination des divergences trouve ses racines dans la Constitution de 1848, qui a ancré la structure paritaire de l'Assemblée fédérale comme expression du compromis fédéraliste. Le message concernant une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) soulignait que le système bicaméral fait « partie des éléments structurels porteurs de l'organisation fédérale suisse ».

N. 2 La nouvelle rédaction dans le cadre de la révision constitutionnelle de 1999 n'a introduit aucun changement de fond, mais a simplement modernisé la langue. Toutefois, la base constitutionnelle explicite pour la réglementation légale de la procédure d'élimination des divergences à l'al. 3 a été nouvellement introduite, ce qui a garanti constitutionnellement la pratique parlementaire déjà existante (FF 1997 I 341).

#2. Situation systématique

N. 3 L'art. 156 Cst. se situe systématiquement dans la section sur l'Assemblée fédérale (chapitre 3, section 1) et concrétise la division en deux chambres du parlement ancrée à → l'art. 148 Cst. La norme est étroitement liée à → l'art. 157 Cst. (Délibération commune dans des cas particuliers) et forme la base des dispositions d'exécution dans la loi sur le Parlement (RS 171.10).

N. 4 Dans le contexte de la procédure législative (→ art. 163-165 Cst.), l'art. 156 Cst. assure que les deux conseils participent au processus législatif en tant qu'acteurs égaux en droits. Cela manifeste le caractère fondamental fédéraliste de l'Assemblée fédérale, dans laquelle le peuple (Conseil national) et les cantons (Conseil des Etats) sont représentés de manière égale (→ art. 150 Cst.).

#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

N. 5 Délibération séparée (al. 1) : Le principe de la délibération séparée signifie que le Conseil national et le Conseil des Etats tiennent leurs séances séparément et délibèrent indépendamment l'un de l'autre. Selon Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 156 n. 3), ceci est l'expression de la pleine égalité des deux chambres et empêche la domination d'un conseil.

N. 6 Conformité (al. 2) : Le principe du consensus exige la conformité de fond des deux conseils pour chaque arrêté de l'Assemblée fédérale. Selon une opinion doctrinale, la simple majorité dans un parlement global ne suffit pas, mais il faut des arrêtés identiques des deux chambres. Ceci vaut pour les lois, les ordonnances de l'Assemblée fédérale, les arrêtés fédéraux et les arrêtés fédéraux simples (→ art. 163 Cst.).

N. 7 Procédure d'élimination des divergences (al. 3) : La Constitution oblige le législateur à prévoir une procédure qui permet une solution en cas de désaccords. Selon Tschannen (in: St. Galler Kommentar BV, art. 156 n. 12), les domaines énumérés aux let. a-d sont exhaustifs, ce qui signifie que dans d'autres domaines, le blocage par un conseil reste possible.

#4. Conséquences juridiques

N. 8 Pas de décision sans consensus : Tant que les conseils ne prennent pas de décisions conformes, aucun arrêté valable de l'Assemblée fédérale n'aboutit. Selon Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n. 1423), un conseil peut faire échouer définitivement toute affaire par un refus obstiné, sauf si les exceptions de l'al. 3 s'appliquent.

N. 9 Loi sur le Parlement comme norme d'exécution : L'art. 156 al. 3 Cst. est concrétisé par les art. 89-95 LParl. La procédure ordinaire d'élimination des divergences prévoit au maximum trois délibérations par conseil. Si les conseils ne peuvent pas s'entendre, une conférence de conciliation est convoquée (art. 93 LParl).

N. 10 Procédure accélérée pour les cas spéciaux : Pour les matières mentionnées à l'al. 3 s'applique une procédure spéciale selon l'art. 94 s. LParl qui force finalement une décision. Pour la déclaration de validité des initiatives populaires ou pour le budget, aucune situation de blocage ne doit survenir, c'est pourquoi des règles spéciales s'appliquent ici.

#5. Points controversés

N. 11 Portée du principe de consensus : En doctrine, il est controversé de savoir jusqu'où s'étend l'exigence de conformité. Alors que Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, § 15 n. 42) défendent une interprétation stricte selon laquelle toute différence, même rédactionnelle, exclut la conformité, Graf/Theler/von Wyss (Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 2014, § 23 n. 15) plaident pour une vision plus pragmatique qui tolère les divergences non essentielles.

N. 12 Justiciabilité des règles de procédure : Il est controversé de savoir si et dans quelle mesure les violations de l'art. 156 Cst. sont judiciairement contrôlables. Müller défend l'opinion que des erreurs de procédure grossières dans la procédure législative peuvent conduire à l'invalidité de l'acte. La doctrine dominante (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 28 n. 32) considère cependant les règles de procédure parlementaire comme largement non justiciables.

#6. Conseils pratiques

N. 13 Potentiel tactique : La possibilité pour un conseil de bloquer des affaires par non-entrée en matière ou refus obstiné confère de facto un droit de veto aux groupes politiques plus petits au Conseil des Etats. Les parlementaires devraient être conscients de cette dimension de politique du pouvoir.

N. 14 Importance de la première délibération : Étant donné que le conseil qui délibère en premier façonne la structure de base d'un acte, l'attribution à la première délibération revêt une importance pratique considérable. Les présidences des conseils se coordonnent informellement à ce sujet pour assurer une répartition équilibrée.

N. 15 Rôle de la conférence de conciliation : En pratique, la conférence de conciliation composée de manière paritaire (13 membres par conseil) réussit presque toujours à trouver un compromis. Les conférenciers jouissent d'une marge de manœuvre considérable et peuvent proposer des solutions globales qui dépassent les positions originales des conseils.

#Références procédurales

Arrêt 1P.853/2005 du 3.3.2006

L'art. 156, al. 2, Cst. est mentionné dans cette décision en relation avec la réglementation des coûts dans la procédure de recours de droit public. Le Tribunal fédéral a retenu qu'aucun frais ne devait être perçu en cas de succès du recourant (art. 156, al. 2, Cst.).

« Dans cette issue de la procédure, aucun frais n'est à percevoir (art. 156, al. 2, Cst.). »

La décision ne concerne toutefois pas les aspects matériels de l'art. 156 Cst. relatif à la procédure parlementaire.

Arrêt 1P.559/2004 du 19.1.2005

Dans cette procédure concernant une fusion communale cantonale, l'art. 156, al. 2, Cst. fut également mentionné uniquement dans le contexte de la répartition des coûts. Le Tribunal fédéral a confirmé que malgré le rejet du recours de la recourante, aucun frais judiciaire ne devait lui être imposé.

« Malgré le rejet du recours de la recourante, aucun frais judiciaire ne lui est imposé selon l'art. 156, al. 2, Cst. »

Cette décision ne traite pas non plus des règles de procédure de l'Assemblée fédérale selon l'art. 156 Cst.

#Manque de jurisprudence justiciable

Le faible nombre de décisions judiciaires concernant l'art. 156 Cst. s'explique par le caractère de la norme comme disposition d'organisation pour l'Assemblée fédérale. Les questions de procédure réglées par l'art. 156 Cst. (délibération séparée des Chambres, exigence de concordance, procédure d'élimination des divergences) sont de nature principalement politique et sont concrétisées par la loi sur le Parlement (LParl).

Les conflits sur l'interprétation des dispositions procédurales sont typiquement résolus au sein de la pratique parlementaire ou clarifiés par les Services du Parlement. La justiciabilité de telles questions litigieuses devant le Tribunal fédéral est fortement limitée en raison de la séparation des pouvoirs.

#Signification pratique

L'application pratique de l'art. 156 Cst. s'effectue principalement par :

• Les règlements des deux Chambres
• La loi fédérale sur l'Assemblée fédérale (LParl)
• La pratique parlementaire lors de l'élimination des divergences

Le contrôle judiciaire se limite aux rares cas dans lesquels des vices de procédure de l'Assemblée fédérale deviennent pertinents dans des procédures ultérieures de protection juridique, par exemple lors de la contestation de lois ou d'arrêtés fédéraux pour violation de prescriptions procédurales impératives.