#Storia della genesi

N. 1 L'art. 148 Cost. ha trasferito le strutture di base della vecchia Costituzione federale del 1874 (art. 71 vCost.) nella nuova Costituzione del 1999. Il Messaggio sulla nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabilì che la disposizione costituisce «il fondamento costituzionale di tutto il diritto parlamentare» (FF 1997 I 381 sg.). Il costituente intendeva ancorare sia la supremazia parlamentare sia il sistema bicamerale come pilastri portanti della democrazia svizzera.

N. 2 La parificazione delle due Camere nel cpv. 2 era già prevista nella Costituzione del 1848 e fu consapevolmente mantenuta. Il Messaggio sottolineò che questo «bicameralismo perfetto» rappresenta una caratteristica del parlamentarismo svizzero che lo distingue dalla maggior parte degli altri sistemi bicamerali (FF 1997 I 381 sg.).

#Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 148 Cost. apre la 2a sezione del 5° titolo della Costituzione federale sulle autorità federali. La norma costituisce il fondamento di tutto il diritto parlamentare (→ art. 149-162 Cost.) e definisce la posizione dell'Assemblea federale nel quadro della separazione dei poteri.

N. 4 Il potere supremo è soggetto alla riserva dei diritti del popolo e dei Cantoni (→ art. 138-142 Cost.), il che caratterizza la democrazia semidiretta della Svizzera. Il rapporto con gli altri poteri è determinato dall'→ art. 174 Cost. (Consiglio federale), dall'→ art. 188 Cost. (Tribunale federale) e dal principio della separazione dei poteri (→ art. 5 cpv. 1 Cost.).

N. 5 La parificazione delle Camere (cpv. 2) si concretizza nelle disposizioni sull'esercizio comune delle competenze (→ art. 156 Cost.), sulle regole procedurali identiche (→ art. 159-162 Cost.) e sull'Assemblea federale plenaria (→ art. 157 Cost.).

#Elementi di fattispecie / Contenuto normativo

#Potere supremo (cpv. 1)

N. 6 Il concetto di «potere supremo» si è sviluppato storicamente e comprende secondo Thurnherr sia la funzione legislativa sia determinate funzioni di governo e di controllo. La supremazia si esprime in diverse dimensioni.

N. 7 Portata controversa: La dottrina è divisa sulla portata della supremazia parlamentare. Eichenberger sostiene un'interpretazione ampia: il potere supremo comprende tutte le funzioni legislative e governative. Aubert/Mahon e Sägesser seguono questo approccio ampio.

N. 8 Al contrario, Tschannen propugna un'interpretazione restrittiva: la supremazia sussiste solo nella misura in cui l'Assemblea federale può costituire o controllare altre autorità federali, senza essere essa stessa sottoposta a un controcontrollo. Biaggini segue questa visione restrittiva e limita la posizione di preminenza alle elezioni, all'alta vigilanza e ai conflitti di competenza.

N. 9 Mastronardi assume una posizione intermedia: si collega alla definizione di Tschannen, ma estende il cerchio alla legislazione e ad altre competenze.

#Riserva dei diritti popolari

N. 10 La riserva «fatto salvo il diritto del popolo e dei Cantoni» relativizza la supremazia parlamentare. La democrazia diretta (→ art. 138-142 Cost.) pone limiti all'Assemblea federale: le modificazioni costituzionali sottostanno al referendum obbligatorio (→ art. 140 Cost.), le leggi federali a quello facoltativo (→ art. 141 Cost.).

N. 11 Questa limitazione è costitutiva per il sistema svizzero. L'Assemblea federale non è sovrana nel senso della democrazia di Westminster, ma condivide il potere supremo con il popolo come costituente e istanza referendaria.

#Sistema bicamerale (cpv. 2)

N. 12 L'Assemblea federale è composta obbligatoriamente da due Camere: il Consiglio nazionale come rappresentanza del popolo (→ art. 149 Cost.) e il Consiglio degli Stati come rappresentanza dei Cantoni (→ art. 150 Cost.). Questa struttura duale riflette la costruzione federalistica della Svizzera.

N. 13 La parificazione delle Camere significa che entrambe dispongono di competenze identiche. Ogni decreto necessita della decisione concorde di entrambi i Consigli (→ art. 156 cpv. 2 Cost.). Non esiste una posizione di preminenza di una Camera, come ad esempio il Bundestag tedesco nei confronti del Bundesrat.

#Conseguenze giuridiche

N. 14 Dal potere supremo derivano competenze concrete: l'Assemblea federale emana le leggi federali (→ art. 163 Cost.), elegge i membri delle altre autorità federali supreme (→ art. 168, 175 cpv. 2 Cost.) ed esercita l'alta vigilanza (→ art. 169 Cost.).

N. 15 La parificazione delle Camere ha conseguenze procedurali: in caso di disaccordo entra in vigore la procedura di appianamento delle divergenze (art. 89 segg. LParl). Se non si raggiunge un'intesa, il progetto si considera respinto (art. 91 cpv. 2 LParl).

N. 16 La supremazia parlamentare limita le competenze degli altri poteri. Il Consiglio federale non può emanare ordinanze autonome senza base legale (→ art. 182 cpv. 2 Cost.). Il Tribunale federale è vincolato alle leggi federali (→ art. 190 Cost.).

#Controversie dottrinali

N. 17 Portata della supremazia parlamentare: Il punto controverso centrale riguarda la portata del «potere supremo». La dottrina ampia (Eichenberger, Aubert/Mahon, Sägesser) vi vede una posizione di preminenza comprensiva. La dottrina restrittiva (Tschannen, Biaggini) la limita a specifiche competenze di controllo. Mastronardi media tra entrambe le posizioni.

N. 18 Rapporto con la separazione dei poteri: È controverso come il potere supremo si rapporti alla separazione dei poteri. Parte della dottrina vi vede una contraddizione con il principio dei checks and balances. Altri sottolineano che la supremazia è sufficientemente limitata dai diritti popolari e dall'ordinamento costituzionale delle competenze.

N. 19 Bicameralismo perfetto: La parificazione assoluta è parzialmente criticata, poiché il Consiglio degli Stati rappresenta i Cantoni piccoli in modo sproporzionato. La dottrina dominante difende il sistema come correttivo federalistico alla proporzionalità demografica del Consiglio nazionale.

#Indicazioni pratiche

N. 20 Nell'interpretazione delle competenze parlamentari, l'art. 148 Cost. deve essere considerato come norma fondamentale. Il potere supremo fonda una presunzione a favore della competenza parlamentare nei conflitti di competenza.

N. 21 La parificazione delle Camere vieta ogni forma di aggiramento: gli affari non possono essere sbrigati unilateralmente da una Camera, anche se l'altra rimane inattiva. La procedura di appianamento delle divergenze è obbligatoria.

N. 22 La riserva dei diritti popolari deve essere considerata in ogni decisione parlamentare. Gli atti sottoposti a referendum devono soddisfare le esigenze della democrazia diretta, in particolare riguardo all'unità della materia (→ art. 139 cpv. 3 Cost.).

N. 23 DTF 135 I 19 mostra che dalla posizione parlamentare si derivano principi come il mandato libero, che valgono anche nella fase preparlamentare. Il potere supremo agisce quindi oltre l'attività parlamentare vera e propria.

#Principio del mandato libero

DTF 135 I 19 del 17 dicembre 2008
Elezione di rinnovo del Gran Consiglio sangallese: validità dell'elezione di una candidata che ha cambiato partito tra la data delle elezioni e la costituzione del parlamento.
Questa decisione concretizza il principio del mandato libero secondo l'art. 161 Cost. anche per la fase precedente la costituzione del parlamento.

«In questo contesto, va considerato che per i membri del parlamento in carica vale il principio della rappresentanza libera da mandati (cosiddetto mandato libero). Per i membri dell'Assemblea federale questo principio viene oggi derivato dall'art. 161 cpv. 1 Cost.; la disposizione è stata ripresa invariata nel contenuto dall'art. 91 vCost.»

Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender spiegano riguardo all'art. 148 Cost. che l'Assemblea federale quale autorità suprema costituisce la base per il principio del mandato libero, che è esplicitamente normato nell'art. 161 Cost. (Commentario sangallese della Costituzione federale svizzera, 4a ed. 2023, art. 148 n. 18 s.). Il Tribunale federale conferma questa visione e la estende al periodo precedente la costituzione.

Sentenza 1C_291/2008 del 17 dicembre 2008
Procedimento relativo al DTF 135 I 19: motivazione dettagliata dei fondamenti costituzionali del mandato libero.
Il Tribunale precisa che il mandato libero vale come elemento essenziale della rappresentanza parlamentare.

«Secondo la dottrina costituzionale dominante in Svizzera, il principio della rappresentanza libera da mandati appartiene all'essenza del mandato parlamentare.»

Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr sottolineano che il mandato libero costituisce una conseguenza necessaria della democrazia parlamentare e deriva direttamente dalla posizione dell'Assemblea federale quale autorità suprema (Diritto costituzionale svizzero, 11a ed. 2020, n. 1607). Questa posizione dottrinale trova la sua conferma nella giurisprudenza del Tribunale federale.

#Separazione dei poteri e delimitazione delle competenze

DTF 129 II 193 del 21 febbraio 2003
Divieto di entrata ordinato dal Consiglio federale: inammissibilità di principio del ricorso di diritto amministrativo contro decisioni del Consiglio federale fondate direttamente sulla Costituzione federale.
Questa decisione illustra la delimitazione delle competenze tra l'autorità suprema (Assemblea federale) e il potere esecutivo (Consiglio federale).

«Le decisioni del Consiglio federale non possono in linea di principio essere impugnate mediante ricorso di diritto amministrativo presso il Tribunale federale.»

La giurisprudenza evidenzia l'importanza della separazione dei poteri nel contesto dell'art. 148 Cost. Waldmann/Belser/Epiney spiegano che l'art. 148 Cost. costituisce la base istituzionale della separazione dei poteri, stabilendo l'Assemblea federale quale autorità suprema.

#Sistema bicamerale e parità delle Camere

La giurisprudenza sull'art. 148 cpv. 2 Cost. è scarsa, poiché le controversie sulla parità delle Camere sono rare. Le poche decisioni disponibili riguardano prevalentemente questioni procedurali.

Sentenza del Tribunale amministrativo di Zurigo VB.2009.00443 del 24 giugno 2006
Decreto del Gran Consiglio sui contributi del fondo lotterie: la decisione tematizza il parallelismo tra livello federale e cantonale riguardo alla struttura parlamentare.
La sentenza conferma indirettamente l'importanza del sistema bicamerale quale principio fondamentale costituzionale.

L'assenza di una giurisprudenza estesa sul cpv. 2 si spiega con il fatto che la parità delle Camere è istituzionalmente ben consolidata. Tschannen/Zimmerli/Müller spiegano che l'art. 148 cpv. 2 Cost. è una delle poche disposizioni che funziona a livello costituzionale quasi senza conflitti (Diritto amministrativo generale, 4a ed. 2014, § 7 n. 15).

#L'Assemblea federale come organo costituzionale

L'autorità suprema dell'Assemblea federale secondo l'art. 148 cpv. 1 Cost. viene utilizzata regolarmente nella giurisprudenza come punto di riferimento per la delimitazione delle competenze tra i poteri dello Stato, anche se l'art. 148 Cost. stesso è raramente oggetto di controversia.

Il significato costituzionale dell'art. 148 Cost. si manifesta nel fatto che esso serve da punto di partenza sistematico per l'intera organizzazione parlamentare. Rhinow/Schefer/Uebersax sottolineano che l'art. 148 Cost. rappresenta la «norma fondamentale costituzionale del parlamentarismo» (Diritto costituzionale svizzero, 3a ed. 2016, § 17 n. 8). Questa valutazione dottrinale si riflette nell'importanza funzionale che l'articolo assume nella giurisprudenza del Tribunale federale sulla separazione dei poteri.

Il Messaggio sulla Costituzione federale del 1996 evidenzia che l'art. 148 Cost. costituisce la «base dell'intero diritto parlamentare» e fonda sia la supremazia sia la struttura bicamerale del legislativo (FF 1997 I 1, 404 s.). Questo significato sistematico spiega perché l'art. 148 Cost., pur essendo raramente oggetto diretto di controversia, serve come norma di riferimento in numerose controversie costituzionali.