1Bund und Kantone sorgen für ein ausreichendes Angebot an öffentlichem Verkehr auf Schiene, Strasse, Wasser und mit Seilbahnen in allen Landesgegenden. Die Belange des Schienengüterverkehrs sind dabei angemessen zu berücksichtigen.
2Die Kosten des öffentlichen Verkehrs werden zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt.
Art. 81a BV regelt die Grundversorgung mit öffentlichem Verkehr und dessen Finanzierung. Die Bestimmung verlangt von Bund und Kantonen gemeinsam, ein ausreichendes Angebot an öffentlichem Verkehr sicherzustellen. Gleichzeitig müssen die Nutzer die Kosten zu einem angemessenen Teil selbst tragen.
Der erste Absatz verpflichtet Bund und Kantone, in allen Regionen der Schweiz genügend Zug-, Bus-, Schiffs- und Seilbahnverbindungen bereitzustellen. «Ausreichend» bedeutet eine Grundversorgung, die alle Gebiete erreichbar macht (Griffel nach Kern, BSK BV, Art. 81a N. 10). Dies umfasst sowohl die Anzahl Verbindungen als auch deren Qualität. Auch der Güterverkehr auf der Schiene muss angemessen berücksichtigt werden.
Der zweite Absatz legt fest, dass Fahrgäste einen «angemessenen Teil» der Kosten durch Ticketpreise bezahlen müssen. Das Bundesgericht hat entschieden, dass dieser Anteil nicht null sein darf (BGE 149 I 182). Komplett kostenloser öffentlicher Verkehr ist daher verfassungswidrig. In der Praxis decken Fahrgäste zwischen 40 und 60 Prozent der Kosten im Regionalverkehr und bis zu 80 Prozent im Fernverkehr (Stückelberger/Haldimann, Schienenverkehrsrecht, 2008, S. 265).
Die Regelung wurde 2005 mit der Bahnreform 2 eingeführt (BBl 2005 2547). Sie soll einerseits eine flächendeckende Verkehrsversorgung garantieren, andererseits das Verursacherprinzip stärken.
Beispiel: Eine Gemeinde möchte ihren Stadtbus gratis anbieten. Das Urteil 1C_490/2024 zeigt, dass solche Nulltarif-Initiativen gegen Art. 81a Abs. 2 BV verstossen. Die Gemeinde könnte aber stark vergünstigte Tarife einführen, solange die Fahrgäste noch einen angemessenen Teil der Betriebskosten tragen.
In der Lehre ist umstritten, ob Art. 81a Abs. 2 BV auch eine Obergrenze für Preise festlegt. Während Uhlmann eine solche Obergrenze bejaht (SG Komm. BV, Art. 81a N. 34), verneint sie Kern (BSK BV, Art. 81a N. 32).
N. 1 Art. 81a BV wurde im Rahmen der Bahnreform 2 durch Volksabstimmung vom 20. Februar 2005 in die Bundesverfassung eingefügt (BBl 2005 2547). Die Bestimmung ersetzte die befristete Übergangsbestimmung Art. 196 Ziff. 3 BV zur Finanzierung des öffentlichen Verkehrs, welche am 31. Dezember 2007 ausgelaufen wäre (BBl 2004 6651, 6665). Der Verfassungsgeber verfolgte drei Hauptziele: erstens die dauerhafte Sicherstellung der Finanzierung des öffentlichen Verkehrs, zweitens die Verankerung eines ausreichenden Angebots als Verfassungsauftrag und drittens die Festschreibung des Prinzips der Nutzerfinanzierung (BBl 2004 6656).
N. 2 Die Formulierung von Abs. 2 wurde intensiv diskutiert. Der Bundesrat hatte zunächst vorgeschlagen, dass die Kosten «in der Regel» durch die Nutzer zu decken seien, was der Ständerat zu «im Grundsatz» abschwächte. Die Einigungskonferenz einigte sich schliesslich auf die Formulierung «zu einem angemessenen Teil» (BBl 2004 6657). Diese Entstehungsgeschichte zeigt den Willen des Verfassungsgebers, einerseits das Verursacherprinzip zu verankern, andererseits aber Spielraum für sozialpolitische und umweltpolitische Erwägungen zu belassen (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 1).
N. 3 Art. 81a BV ist systematisch im 3. Titel (Bund, Kantone und Gemeinden), 4. Kapitel (Umwelt und Raumplanung), 7. Abschnitt (Öffentliche Werke und Verkehr) verortet. Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit den übrigen Verkehrsbestimmungen der BV: → Art. 81 BV (Öffentliche Werke), → Art. 82 BV (Strassenverkehr), → Art. 83 BV (Strasseninfrastrukturfonds), → Art. 84 BV (Transitverkehr), → Art. 85 BV (Schwerverkehrsabgabe), → Art. 86 BV (Verbrauchssteuer auf Treibstoffen), → Art. 87 BV (Eisenbahnen und weitere Verkehrsträger) sowie → Art. 87a BV (Eisenbahninfrastruktur).
N. 4 Die systematische Stellung nach dem Umweltrecht (→ Art. 73–80 BV) und vor den eigentlichen Verkehrsbestimmungen unterstreicht die Doppelfunktion von Art. 81a BV: Der öffentliche Verkehr dient sowohl der Grundversorgung als auch umweltpolitischen Zielen. Die Bestimmung ist zudem im Kontext des Nachhaltigkeitsprinzips (→ Art. 73 BV) und des Raumplanungsauftrags (→ Art. 75 BV) zu verstehen (Griffel, Verkehrsverfassungsrecht, 2008, S. 15).
N. 5Absatz 1 statuiert einen dreifachen Verfassungsauftrag: Bund und Kantone sorgen gemeinsam für (1) ein ausreichendes Angebot, (2) an öffentlichem Verkehr, (3) auf Schiene, Strasse, Wasser und mit Seilbahnen, (4) in allen Landesgegenden. Der Begriff des «ausreichenden Angebots» ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der durch die Gesetzgebung und Praxis konkretisiert wird. Nach Griffel stellt er ausschliesslich auf die allgemeine Zugänglichkeit ab (BSK BV-Kern, Art. 81a N. 10 zitiert Griffel).
N. 6 Das «ausreichende Angebot» umfasst quantitative (Taktdichte, Netzabdeckung) und qualitative Aspekte (Zuverlässigkeit, Komfort, Barrierefreiheit). Der Anspruch richtet sich nicht an die Individuen, sondern verpflichtet Bund und Kantone zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung. Die Formulierung «in allen Landesgegenden» konkretisiert die Grundversorgungspflicht und verlangt eine flächendeckende Erschliessung auch peripherer Gebiete (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 7–9).
N. 7Absatz 2 verankert das Prinzip der Nutzerfinanzierung: Die Kosten des öffentlichen Verkehrs werden «zu einem angemessenen Teil» durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt. Die Wendung «angemessener Teil» ist ebenfalls ein unbestimmter Rechtsbegriff. Das Bundesgericht hat in BGE 149 I 182 klargestellt, dass dieser Teil nicht null sein kann — eine vollständige Gratisfinanzierung ist verfassungswidrig.
N. 8 Bei der Berücksichtigung des Schienengüterverkehrs gemäss Abs. 1 geht es um die Koordination mit dem Personenverkehr bei der Trassenvergabe und Infrastrukturplanung. Die Bestimmung verlangt keine Gleichbehandlung, sondern eine angemessene Berücksichtigung der Güterverkehrsbedürfnisse (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 11–12).
N. 9 Aus Abs. 1 folgt eine Pflicht von Bund und Kantonen zur kooperativen Sicherstellung eines Grundangebots an öffentlichem Verkehr. Diese Pflicht konkretisiert sich in Planungs-, Finanzierungs- und Betriebspflichten. Die Umsetzung erfolgt primär durch das Personenbeförderungsgesetz (PBG, SR 745.1) und kantonale Ausführungsgesetze. Ein subjektives Recht auf bestimmte Verkehrsverbindungen lässt sich aus Art. 81a Abs. 1 BV nicht ableiten (Uhlmann/Hinderling, Transportrecht, 2008, S. 72).
N. 10 Abs. 2 begründet eine verfassungsrechtliche Schranke für die Tarifgestaltung. Verkehrsbetriebe und Behörden sind verpflichtet, Tarife so zu gestalten, dass ein angemessener Kostendeckungsgrad erreicht wird. Nach BGE 149 I 182 und Urteil 1C_490/2024 sind kommunale oder kantonale Initiativen für einen Nulltarif im öffentlichen Verkehr mit Art. 81a Abs. 2 BV unvereinbar und damit ungültig.
N. 11 Die Verletzung von Art. 81a BV kann im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle (→ Art. 82 lit. b BGG) oder bei der Vorprüfung von Volksinitiativen gerügt werden. Individuen können sich nur mittelbar auf Art. 81a BV berufen, etwa wenn diskriminierende Tarife gegen → Art. 8 BV verstossen.
N. 12Umstrittene Obergrenze für Transportpreise: In der Lehre ist umstritten, ob Art. 81a Abs. 2 BV eine Obergrenze für Transportpreise statuiert. Uhlmann (SG Komm. BV, Art. 81a N. 34) vertritt die Position, dass die Bestimmung eine globale Obergrenze darstellt: Eine vollständige Kostendeckung durch Nutzerpreise wäre demnach unzulässig, da dies den Gemeinwohlcharakter des öffentlichen Verkehrs negieren würde. Kern widerspricht dieser Auffassung (BSK BV, Art. 81a N. 32): Die Bestimmung stelle keine Obergrenze dar und schliesse eine vollständige Kostendeckung nicht aus.
N. 13Angemessener Kostendeckungsgrad: Was als «angemessener Teil» der Kostendeckung gilt, ist in der Doktrin umstritten. Die Praxis zeigt Kostendeckungsgrade zwischen 40% und 60% im Regionalverkehr und bis zu 80% im Fernverkehr. Stückelberger/Haldimann (Schienenverkehrsrecht, 2008, S. 265) plädieren für eine differenzierte Betrachtung nach Verkehrsart und Region. Das Bundesgericht hat bisher keine Untergrenze in Prozenten definiert, sondern nur klargestellt, dass ein Nulltarif unzulässig ist (BGE 149 I 182).
N. 14Verhältnis zu Umweltzielen: Kontrovers diskutiert wird das Spannungsverhältnis zwischen der Nutzerfinanzierung und umweltpolitischen Lenkungszielen. Ein Teil der Lehre argumentiert, tiefe Tarife zur Förderung des Umstiegs vom motorisierten Individualverkehr seien mit → Art. 73 BV (Nachhaltigkeit) und → Art. 74 BV (Umweltschutz) geboten. Das Bundesgericht hat diese Argumentation in BGE 149 I 182 E. 3.3.2 relativiert: Auch der öffentliche Verkehr verbrauche Ressourcen, weshalb eine unbeschränkte Förderung durch Gratisangebote nicht per se nachhaltig sei.
N. 15 Bei der Tarifgestaltung müssen Verkehrsunternehmen und Behörden einen angemessenen Kostendeckungsgrad sicherstellen. Sozialtarife (Vergünstigungen für bestimmte Personengruppen) sind zulässig, solange der Gesamtkostendeckungsgrad angemessen bleibt. Die Quersubventionierung defizitärer Linien durch rentable Strecken ist üblich und verfassungskonform.
N. 16Volksinitiativen für kostenlosen öffentlichen Verkehr sind auf allen Staatsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) mit Art. 81a Abs. 2 BV unvereinbar. Dies gilt nach der neuesten Rechtsprechung (Urteil 1C_490/2024) auch für städtische Verkehrsbetriebe. Initiativkomitees sollten stattdessen auf starke Vergünstigungen oder Ausbau des Angebots fokussieren.
N. 17 Bei der Angebotsplanung sind die externen Kosten des Verkehrs zu berücksichtigen (ARE, Externe Kosten und Nutzen des Verkehrs, 2014). Die volkswirtschaftlichen Nutzen des öffentlichen Verkehrs (Reduktion von Stau, Luftverschmutzung, Unfällen) rechtfertigen eine Subventionierung, schliessen aber eine Gratisabgabe aus.
N. 18Konzessionserteilung und Leistungsvereinbarungen müssen die Vorgaben von Art. 81a BV berücksichtigen. Verkehrsunternehmen haben keinen Anspruch auf Vollkostendeckung durch die öffentliche Hand. Die Behörden müssen bei der Festlegung von Abgeltungen sicherstellen, dass angemessene Eigenwirtschaftlichkeitsgrade erreicht werden.
#Auslegung von Art. 81a Abs. 2 BV und Kostenbeteiligung
BGE 149 I 182 E. 3.2.1-3.2.3 vom 31. März 2023
Verfassungsinitiative für kostenlose öffentliche Verkehrsmittel verstösst gegen Art. 81a Abs. 2 BV.
Das Bundesgericht entwickelt verbindliche Auslegungsgrundsätze für Art. 81a Abs. 2 BV: Die Bestimmung verlangt, dass die Kosten des öffentlichen Verkehrs zu einem «angemessenen Teil» durch Nutzerpreise gedeckt werden.
«Selon une interprétation littérale de l'art. 81a al. 2 Cst., cette disposition exige qu'une part appropriée des coûts des transports publics soit couverte par les prix payés par les usagers. Cette part appropriée ne peut pas être nulle.»
Urteil 1C_490/2024 vom 9. Dezember 2024 E. 2.2
Kommunale Initiative für kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in Bern ist mit Art. 81a Abs. 2 BV unvereinbar.
Die Rechtsprechung zu Art. 81a Abs. 2 BV wird auf kommunale Verkehrsbetriebe angewendet und bestätigt, dass auch auf lokaler Ebene eine Nulltarif-Lösung verfassungswidrig ist.
«Die Kosten des öffentlichen Verkehrs werden zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt werden.»
CCST.2024.0005 vom 6. März 2025 consid. 2
Waadtländische Initiative für vergünstigte öffentliche Verkehrsmittel verstösst gegen Art. 81a Abs. 2 BV.
Selbst eine deutliche Preisreduktion (Deckelung der Abonnementspreise auf das Niveau der Autobahnvignette) kann gegen die Vorgabe der angemessenen Kostenbeteiligung verstossen.
«Le texte proposé [...] contrevient à la notion de part appropriée des coûts de l'art. 81a Cst. et partant au droit supérieur.»
BGE 143 I 109 E. 5.1 vom 2. September 2016
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen bei Tarifsetzung im öffentlichen Verkehr.
Art. 81a BV schafft keine neue Bundeskompetenz, sondern ergänzt die bestehende Kompetenzordnung durch Verpflichtungen für Bund und Kantone zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebots und zur Kostenbeteiligung der Nutzer.
«L'art. 81a Cst. ne porte pas atteinte à la répartition des compétences entre Confédération et cantons.»
BGE 149 I 182 E. 3.2.3 vom 31. März 2023
Art. 81a Abs. 2 BV gilt für alle öffentlichen Verkehrsmittel, nicht nur für den Schienenverkehr.
Das Bundesgericht stellt klar, dass sich Art. 81a Abs. 2 BV auf sämtliche in Abs. 1 genannten Verkehrsmittel bezieht («par rail, route, voie navigable et installations à câbles»).
«Par conséquent, des points de vue historique, systématique et téléologique, on ne peut limiter l'application de l'art. 81a al. 2 Cst. au seul transport par rail: cette disposition s'applique à l'ensemble des transports publics.»
BGE 149 I 182 E. 3.3.2 vom 31. März 2023
Art. 81a Abs. 2 BV steht nicht im Widerspruch zum Nachhaltigkeitsprinzip (Art. 73 BV).
Die Kostenbeteiligung der Nutzer ist mit dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung vereinbar, da auch eine unbeschränkte Zunahme des öffentlichen Verkehrs Ressourcen verbraucht.
«Il n'apparaît pas que le report des usagers sur des infrastructures consommant de l'énergie au détriment d'une mobilité douce réalise complètement le but de développement durable.»