1Der Bund schützt das Alpengebiet vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs. Er begrenzt die Belastungen durch den Transitverkehr auf ein Mass, das für Menschen, Tiere und Pflanzen sowie ihre Lebensräume nicht schädlich ist.
2Der alpenquerende Gütertransitverkehr von Grenze zu Grenze erfolgt auf der Schiene. Der Bundesrat trifft die notwendigen Massnahmen. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie unumgänglich sind. Sie müssen durch ein Gesetz näher bestimmt werden.
3Die Transitstrassen-Kapazität im Alpengebiet darf nicht erhöht werden. Von dieser Beschränkung ausgenommen sind Umfahrungsstrassen, die Ortschaften vom Durchgangsverkehr entlasten.
Art. 84 BV — Übersicht
Art. 84 BV schützt die Schweizer Alpenkantone vor den negativen Folgen des Durchgangsverkehrs. Die Verfassungsbestimmung entstand durch die Volksinitiative «zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr», die 1994 angenommen wurde (BBl 1994 II 697).
Die Norm enthält drei zentrale Verpflichtungen für den Bund: Erstens muss er das Alpengebiet vor schädlichen Auswirkungen des Transitverkehrs schützen (Abs. 1). Zweitens soll der Gütertransport durch die Alpen grundsätzlich auf der Schiene erfolgen (Abs. 2). Drittens darf die Kapazität der Transitstrassen nicht erhöht werden (Abs. 3).
Das Alpengebiet umfasst nach Art. 2 STVG die Kantone Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Tessin, Graubünden und Wallis. Betroffen sind alle Transportunternehmen, die Güter durch diese Kantone transportieren. Die Bevölkerung in diesen Gebieten profitiert vom Schutz vor Lärm, Luftverschmutzung und Verkehrsbelastung.
Der Bund muss konkrete Massnahmen ergreifen. Das wichtigste Instrument ist die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA), die seit dem 1. Januar 2001 erhoben wird (BGE 136 II 337 E. 2.2). Diese Abgabe macht Lastwagentransporte durch die Alpen teurer und soll so den Güterverkehr auf die Schiene verlagern. Zusätzlich gelten Nacht- und Sonntagsfahrverbote für Lastwagen sowie Gewichtslimiten.
Ein Transportunternehmen, das Waren von Deutschland nach Italien transportiert, muss für jeden Kilometer durch das Alpengebiet LSVA bezahlen. Die Abgabe richtet sich nach dem Gewicht des Fahrzeugs und dessen Umweltstandard. Ein 40-Tonnen-Lastwagen zahlt für die Strecke Basel–Chiasso über 300 Franken an LSVA. Dies macht Bahntransporte oft wirtschaftlicher.
Die Verlagerungsziele sind jedoch noch nicht erreicht. Der Güterverkehr durch die Alpen erfolgt weiterhin mehrheitlich auf der Strasse. Neue Instrumente wie eine mögliche Alpentransitbörse werden diskutiert, um die Verfassungsziele zu verwirklichen.
N. 1 Art. 84 BV geht auf die Volksinitiative «zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr» zurück, die am 20. Februar 1994 von Volk und Ständen angenommen wurde (BBl 1994 II 697). Die Initiative war eine direkte Reaktion auf die wachsende Belastung des Alpenraums durch den Transitverkehr, insbesondere den Schwerverkehr auf der Nord-Süd-Achse. Die Botschaft des Bundesrats vom 12. Mai 1992 zur Alpen-Initiative dokumentiert die dramatische Zunahme des alpenquerenden Güterverkehrs, der sich zwischen 1970 und 1990 mehr als verdoppelt hatte (BBl 1992 II 869).
N. 2 Der Verfassungsgeber verfolgte mit der Annahme der Alpen-Initiative drei Hauptziele: erstens den umfassenden Schutz des sensiblen Alpenraums vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs, zweitens die konsequente Verlagerung des alpenquerenden Gütertransitverkehrs von der Strasse auf die Schiene und drittens das strikte Verbot einer Kapazitätserhöhung der Transitstrassen im Alpengebiet. Diese Ziele wurden in der parlamentarischen Beratung als «dreifaches Sicherheitsnetz» bezeichnet (BBl 1999 8616).
N. 3 Art. 84 BV steht systematisch im 3. Abschnitt des 3. Titels der Bundesverfassung, der die öffentlichen Werke und Verkehr regelt. Die Norm ist eng verknüpft mit → Art. 85 BV (Schwerverkehrsabgabe), der das zentrale finanzpolitische Instrument zur Umsetzung der Verkehrsverlagerung bildet. Weitere systematische Bezüge bestehen zu → Art. 73 ff. BV (Nachhaltigkeit und Umweltschutz), → Art. 74 BV (Umweltschutz) und → Art. 83 BV (Nationalstrassen).
N. 4 Im internationalen Kontext steht Art. 84 BV in einem Spannungsverhältnis zum Landverkehrsabkommen Schweiz–EU (SR 0.740.72), das den freien Verkehr von Gütern garantiert. Dieses Spannungsverhältnis wurde durch Art. 1 Abs. 3 des Landverkehrsabkommens entschärft, der die Ziele der schweizerischen Verkehrsverlagerungspolitik anerkennt (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 2).
N. 5 Der Begriff «Alpengebiet» umfasst nach der Legaldefinition in Art. 2 STVG die Kantone Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Tessin, Graubünden und Wallis. Die «negativen Auswirkungen des Transitverkehrs» beinhalten Lärm-, Luftschadstoff- und CO2-Emissionen, Erschütterungen, Landschaftszerschneidung und Unfallrisiken (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 5).
N. 6 Der Schutzauftrag verpflichtet den Bund zu aktivem Handeln. Es handelt sich nicht bloss um einen programmatischen Verfassungsauftrag, sondern um eine Pflicht des Bundes, konkrete Schutzmassnahmen zu ergreifen (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 7). Das «Mass, das für Menschen, Tiere und Pflanzen sowie ihre Lebensräume nicht schädlich ist», orientiert sich an den umweltrechtlichen Grenzwerten gemäss Umweltschutzgesetzgebung.
N. 7 Das Verlagerungsgebot von Abs. 2 enthält eine klare Zielvorgabe: Der alpenquerende Gütertransitverkehr «erfolgt auf der Schiene». Dies ist nicht als absolutes Fahrverbot für Lastwagen zu verstehen, sondern als Ergebnispflicht mit verbindlichem Zielhorizont (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 14). Der Begriff «Gütertransitverkehr» umfasst den gewerblichen Güterverkehr, der das Alpengebiet ohne Be- oder Entladung durchquert.
N. 8 Die «notwendigen Massnahmen» des Bundesrats umfassen ein Bündel von Instrumenten: die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) gemäss → Art. 85 BV, Nacht- und Sonntagsfahrverbote, die Förderung des kombinierten Verkehrs und den Ausbau der Schieneninfrastruktur (NEAT). Der Bundesrat und das Parlament sehen die LSVA in Kombination mit anderen Massnahmen als geeignetes Instrument zur Umsetzung des Verlagerungsziels (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 14).
N. 9 Ausnahmen vom Verlagerungsgebot sind nur zulässig, wenn sie «unumgänglich» sind. Dieser Begriff ist restriktiv auszulegen und umfasst nur Transporte, die technisch oder aus Sicherheitsgründen nicht auf der Schiene durchgeführt werden können. Die nähere Bestimmung durch Gesetz erfolgte im GVVG und STVG.
N. 10 Das Verbot der Kapazitätserhöhung ist absolut formuliert und duldet nur die explizit genannte Ausnahme der Umfahrungsstrassen. Der Begriff «Transitstrassen-Kapazität» bezieht sich auf die maximale Verkehrsmenge, die eine Strasseninfrastruktur bewältigen kann.
N. 11 Die Auslegung des Kapazitätsbegriffs ist umstritten. Kern argumentiert, dass bereits der Bau einer zweiten Gotthardstrassentunnelröhre gegen Art. 84 Abs. 3 BV verstösst, da eine Kapazitätserhöhung als solche vorliegt (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 27-28). Demgegenüber vertreten Bundesrat und Parlament die Position, dass der Bau einer zweiten Röhre zulässig ist, wenn sie nur einspurig befahren wird und somit keine tatsächliche Kapazitätserhöhung erfolgt (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 28).
N. 12 Art. 84 BV begründet primär Pflichten für den Bund. Abs. 1 verpflichtet zu Schutzmassnahmen, Abs. 2 zum Erlass und zur Durchsetzung von Verlagerungsmassnahmen. Private können aus Art. 84 BV keine unmittelbaren subjektiven Rechte ableiten, da es sich um eine programmatische Norm handelt.
N. 13 Die Gesetzgebungspflicht aus Art. 84 BV wurde durch das SVAG (SR 641.81), das STVG (SR 725.14) und das GVVG (SR 740.1) erfüllt. Diese Gesetze konkretisieren die verfassungsrechtlichen Vorgaben und schaffen durchsetzbare Rechtspositionen.
N. 14 Bei der Auslegung und Anwendung der Ausführungsgesetze ist Art. 84 BV als Leitlinie heranzuziehen. Dies hat das Bundesgericht in BGE 136 II 337 bestätigt, wo es die LSVA explizit als Umsetzungsinstrument des Alpenschutzartikels qualifizierte.
N. 15 Die zentrale Kontroverse betrifft die Auslegung des Kapazitätsbegriffs in Abs. 3. Kern (Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr, AJP 2012, 1285) vertritt eine strikte Auslegung: Jede bauliche Massnahme, die potentiell zu einer Kapazitätserhöhung führen könnte, sei verfassungswidrig. Diese Position stützt sich auf den klaren Wortlaut und die Entstehungsgeschichte der Norm.
N. 16 Die Gegenposition, vertreten durch den Bundesrat in der Botschaft zum zweiten Gotthardstrassentunnel (BBl 2012 5569), argumentiert mit einer teleologischen Auslegung: Entscheidend sei nicht die potentielle, sondern die tatsächliche Kapazität. Bei dauerhaft einspuriger Nutzung beider Röhren bleibe die Kapazität unverändert.
N. 17 Ein weiterer Streitpunkt betrifft die Justiziabilität von Art. 84 BV. Während die herrschende Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 2045) Art. 84 BV als programmatische Norm ohne direkte Anwendbarkeit qualifiziert, fordern Umweltschutzorganisationen eine stärkere gerichtliche Durchsetzbarkeit der Verfassungsvorgaben.
N. 18 Für die Rechtsanwendung ist die Kenntnis der Ausführungsgesetzgebung unerlässlich. Das STVG enthält die zentralen Definitionen (Alpengebiet, Transitverkehr) und die konkreten Verkehrsbeschränkungen. Das SVAG regelt die LSVA als zentrales Lenkungsinstrument.
N. 19 Bei Infrastrukturprojekten im Alpenraum ist Art. 84 Abs. 3 BV bereits in der Planungsphase zu berücksichtigen. Die Praxis des UVEK zeigt, dass Projekte, die auch nur potentiell zu einer Kapazitätserhöhung führen könnten, einer besonderen Begründungspflicht unterliegen.
N. 20 Im internationalen Güterverkehr ist das Zusammenspiel von Art. 84 BV mit dem Landverkehrsabkommen zu beachten. Die Alpentransitbörse als mögliches zukünftiges Instrument muss sowohl den verfassungsrechtlichen Vorgaben als auch den völkerrechtlichen Verpflichtungen genügen (Epiney/Heuck, ZUR 2009, 178).
Die Rechtsprechung zu Art. 84 BV (Alpenschutzartikel) ist geprägt durch die Tatsache, dass es sich um eine programmatische Verfassungsnorm mit begrenzter direkter Justizierbarkeit handelt. Die meisten relevanten Entscheide befassen sich mit der Umsetzung durch das Schwerverkehrsabgabegesetz (SVAG) und das Strassentransitverkehrsgesetz im Alpengebiet (STVG).
#Verfassungsrechtliche Grundlagen und Zweckbestimmung
BGE 136 II 337 E. 2.2 (19. April 2010)
Grundsatzentscheid zur verfassungsrechtlichen Verankerung der LSVA
Das Bundesgericht stellte fest, dass Art. 84 BV (zusammen mit Art. 85 BV) die verfassungsrechtliche Grundlage für die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe bildet.
«Gestützt auf den genannten Art. 36 quater aBV (Art. 85 BV) mitsamt der erwähnten Übergangsbestimmung sowie auf Art. 24 septies aBV (Art. 74 BV, Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt) und Art. 36 sexies aBV (Art. 84 BV, Schutz des Alpengebiets vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs [sog. "Alpen-Initiative"]) hat die Bundesversammlung am 19. Dezember 1997 das Bundesgesetz über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabegesetz, SVAG; SR 641.81) erlassen.»
BGE 136 II 337 E. 5.5 (19. April 2010)
Stauzeitkosten als externe Kosten des Schwerverkehrs
Das Bundesgericht bestätigte die Mitberücksichtigung von Stauzeitkosten als externe Kosten im Sinne der LSVA-Berechnung.
«Als extern erscheinen nach der gesetzlichen Konzeption der LSVA demzufolge sämtliche vom Schwerverkehr verursachten und nicht gedeckten Kosten, die ausserhalb des Schwerverkehrs anfallen. Insofern stellen die vom Schwerverkehr bei allen übrigen Verkehrsteilnehmern, insbesondere beim gesamten Verkehr mit Personenwagen, verursachten Stauzeitkosten externe Kosten dar.»
Urteil 1C_81/2016 (17. März 2016)
Volksabstimmung über die Sanierung des Gotthard-Strassentunnels
Das Bundesgericht befasste sich mit Beschwerden gegen die Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 über die Änderung des Strassentransitverkehrsgesetzes im Alpengebiet (Sanierung Gotthard-Strassentunnel).
Die Beschwerdeführer rügten die irreführende Formulierung der Abstimmungsfrage, die den Bau einer zweiten Tunnelröhre nicht ausdrücklich erwähnte.
Urteil 1C_115/2016 (21. März 2016)
Paralleles Verfahren zur Gotthard-Tunnel-Abstimmung
Das Bundesgericht wies weitere Beschwerden zur gleichen Abstimmung ab und bestätigte die Zulässigkeit des Abstimmungsverfahrens trotz der kritisierten Formulierung.
Diese Entscheide zeigen die spezifischen verfassungsrechtlichen Herausforderungen bei der Umsetzung von Art. 84 Abs. 3 BV (Kapazitätsbeschränkung).
Die parlamentarische Behandlung der Alpen-Initiative in den 1990er Jahren führte zu grundlegenden Auseinandersetzungen über die Auslegung und Umsetzung von Art. 84 BV. Verschiedene Parlamentsdebatten (94.035, 94.3023, 94.3024) dokumentieren die politischen Schwierigkeiten bei der Konkretisierung der Verfassungsnorm.
Urteil B-5488/2021 und B-5500/2021 (6. April 2022)
Vergabeverfahren im Zusammenhang mit Tunnelprojekten
Das Bundesverwaltungsgericht behandelte Beschwerden im Beschaffungsrecht betreffend Gotthard-Projekte, was die fortdauernde praktische Relevanz der Infrastrukturvorgaben von Art. 84 BV zeigt.
Urteil 2C_355/2021 (19. Oktober 2021)
Bauherrenvermessung für das Projekt "Secondo tubo San Gottardo"
Das Bundesgericht entschied über vergaberechtliche Fragen im Zusammenhang mit dem Bau der zweiten Gotthard-Röhre, was die konkrete Umsetzung der Kapazitätsbeschränkung gemäss Art. 84 Abs. 3 BV illustriert.
Die Rechtsprechung zu Art. 84 BV konzentriert sich hauptsächlich auf die Umsetzungsinstrumente (LSVA, STVG) und weniger auf die direkte Anwendung der Verfassungsnorm. Dies spiegelt den programmatischen Charakter des Alpenschutzartikels wider. Die Gerichte haben die verkehrsverlagernden und kapazitätsbeschränkenden Ziele der Norm durch eine wohlwollende Auslegung der Umsetzungsgesetze gestützt, ohne jedoch die verfassungsrechtlichen Vorgaben als unmittelbar durchsetzbare Rechtspositionen zu qualifizieren.