1Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen.
2Er sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden werden. Die Kosten der Vermeidung und Beseitigung tragen die Verursacher.
3Für den Vollzug der Vorschriften sind die Kantone zuständig, soweit das Gesetz ihn nicht dem Bund vorbehält.
Art. 74 — Umweltschutz
#Übersicht
Artikel 74 BV gibt dem Bund die Aufgabe, Menschen und Umwelt vor Umweltschäden zu schützen. Der Bund muss Gesetze erlassen, die schädliche oder lästige Einwirkungen verhindern. Die Kantone setzen diese Gesetze um.
Der Artikel beruht auf zwei wichtigen Grundsätzen: Erstens sollen Umweltschäden verhindert werden, bevor sie entstehen (Vorsorgeprinzip). Zweitens müssen diejenigen die Kosten tragen, die Umweltschäden verursachen (Verursacherprinzip nach Art. 2 USG, siehe Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 34-36).
Schädliche Einwirkungen gefährden Gesundheit oder Wohlbefinden erheblich. Lästige Einwirkungen stören das Wohlbefinden, ohne gesundheitsgefährdend zu sein (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 16-20). Das Umweltschutzgesetz (USG) konkretisiert diese Begriffe.
Das Vorsorgeprinzip bedeutet: Der Staat muss bereits bei möglichen Gefahren handeln. Er wartet nicht, bis Schäden eingetreten sind (Marti, Vorsorgeprinzip, S. 156). Das Bundesgericht hat dies bei der BSE-Krise bestätigt: «Der Bund muss alle Maßnahmen treffen, die nach dem Stand von Wissenschaft und Erfahrung angezeigt sind» (BGE 132 II 305).
Beispiel: Eine Fabrik will eine neue Anlage bauen. Sie muss bereits bei der Planung alle technisch möglichen und wirtschaftlich tragbaren Umweltschutzmaßnahmen einbauen. Dies gilt auch dann, wenn die Grenzwerte eingehalten würden (Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, S. 67).
Das Verursacherprinzip sorgt für Kostengerechtigkeit: Wer die Umwelt belastet, bezahlt für Schutz und Reinigung. Dies geschieht durch Abgaben (wie die CO₂-Abgabe), Gebühren oder Haftungsregeln. Ungerechtfertigte Kostenverlagerungen sind verboten, wie das Bundesgericht bei Abfallgebühren entschied (BGE 129 I 290).
Die Kompetenzverteilung ist klar: Der Bund schreibt die Regeln vor, die Kantone führen sie durch. Kantone können strengere Umweltvorschriften erlassen, aber nie schwächere.
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Entwicklung des schweizerischen Umweltrechts erfolgte in drei Phasen. Bis ca. 1970 existierte kein kohärentes Umweltrecht, sondern nur punktuelle Regelungen in verschiedenen Erlassen (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 1-4). Der Schutz beschränkte sich auf polizeirechtliche Abwehrmaßnahmen gegen konkrete Gefahren für die öffentliche Ordnung und Sicherheit.
N. 2 Mit der Einführung des Umweltschutzartikels (Art. 24septies aBV) in der Volksabstimmung vom 6. Juni 1971 erhielt der Bund erstmals eine umfassende Gesetzgebungskompetenz im Umweltbereich. Die Vorlage wurde mit 92,7% Ja-Stimmen angenommen — eine der höchsten Zustimmungsraten in der Geschichte eidgenössischer Abstimmungen (BBl 1970 I 773; BBl 1971 II 1401).
N. 3 Die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 überführte den Umweltschutzartikel weitgehend unverändert in Art. 74 BV. Die zentrale Neuerung bestand in der expliziten Verankerung des Verursacherprinzips in Absatz 2 Satz 2 (BBl 1997 I 236). Damit erhielt ein bereits im USG verankertes Grundprinzip (Art. 2 USG) erstmals Verfassungsrang (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 5-6).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 74 BV steht systematisch im 4. Abschnitt des 3. Kapitels («Umwelt und Raumplanung») und bildet zusammen mit den Art. 73-80 BV das verfassungsrechtliche Fundament des schweizerischen Umweltrechts. Die Bestimmung ist eng verknüpft mit → Art. 73 BV (Nachhaltigkeit), → Art. 76 BV (Wasser), → Art. 77 BV (Wald) und → Art. 78 BV (Natur- und Heimatschutz).
N. 5 Im Verhältnis zu den Grundrechten fungiert Art. 74 BV als Schrankenbestimmung. Umweltschutzmaßnahmen können Eingriffe in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) oder die Forschungsfreiheit (Art. 20 BV) rechtfertigen, wie die Rechtsprechung zu Elektroheizungsverboten (BGE 149 I 49) und Tierversuchen (BGE 135 II 384) zeigt.
N. 6 Die Kompetenzausscheidung folgt dem bewährten Schema: Der Bund erlässt die Vorschriften (Abs. 1), die Kantone vollziehen sie (Abs. 3). Diese Aufgabenteilung entspricht dem allgemeinen Vollzugsföderalismus nach → Art. 46 Abs. 1 BV, wobei das Gesetz dem Bund Vollzugskompetenzen vorbehalten kann (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 37-38).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 7 Der Schutzbereich umfasst «den Menschen und seine natürliche Umwelt» (Abs. 1). Diese anthropozentrische Formulierung bedeutet nicht, dass die Umwelt nur instrumentell geschützt wird. Vielmehr anerkennt die herrschende Lehre einen Eigenwert der Natur (Griffel, Grundprinzipien, S. 45; Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, S. 28). Der Mensch ist Teil der Umwelt und von intakten Ökosystemen abhängig.
N. 8 Die «natürliche Umwelt» umfasst alle natürlichen Lebensgrundlagen: Luft, Wasser, Boden, Flora, Fauna sowie deren Wechselwirkungen (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 16-20). Nicht erfasst sind kulturelle oder soziale Umweltaspekte, obwohl die Grenzziehung im Einzelfall schwierig sein kann (Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, S. 12).
N. 9 «Schädliche oder lästige Einwirkungen» sind alle physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen der Umwelt, die Menschen, Tiere, Pflanzen oder deren Lebensgemeinschaften beeinträchtigen können. Die Begriffe entsprechen denjenigen in Art. 1 Abs. 1 USG. Schädlich sind Einwirkungen, die Gesundheit oder Wohlbefinden erheblich gefährden; lästig sind solche, die das Wohlbefinden stören, ohne gesundheitsgefährdend zu sein (BGE 126 II 522 E. 39).
N. 10 Das Vorsorgeprinzip (Abs. 2 Satz 1) verlangt präventive Maßnahmen bereits bei potentiellen Gefährdungen. Es genügt die Möglichkeit schädlicher Einwirkungen nach dem Stand von Wissenschaft und Erfahrung (Marti, Vorsorgeprinzip, S. 156; Jungo, Le principe de précaution, S. 89). Das Bundesgericht hat dies in BGE 132 II 305 für die BSE-Krise präzisiert: Der Staat muss alle nach aktuellem Wissensstand angezeigten Schutzmaßnahmen treffen.
N. 11 Das Verursacherprinzip (Abs. 2 Satz 2) ist das ökonomische Grundprinzip des Umweltrechts. Wer Umweltbelastungen verursacht, trägt die Kosten ihrer Vermeidung und Beseitigung (Adler, Verursacherprinzip und Haftpflicht, S. 34). Dies umfasst sowohl präventive Maßnahmen als auch nachträgliche Sanierungen (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 34-36).
#4. Rechtsfolgen
N. 12 Art. 74 Abs. 1 BV enthält einen zwingenden Gesetzgebungsauftrag an den Bund. Dieser ist verpflichtet, Vorschriften zu erlassen und kann sich nicht auf eine Rahmengesetzgebung beschränken (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 21-30). Die Bundeskompetenz ist umfassend und konkurrierend — kantionales Recht bleibt zulässig, soweit es strengere Schutzbestimmungen vorsieht.
N. 13 Aus dem Vorsorgeprinzip folgt eine Pflicht zur Emissionsbegrenzung an der Quelle, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung. Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (BGE 126 II 522 E. 40).
N. 14 Das Verursacherprinzip begründet eine Kostentragungspflicht für Umweltbeeinträchtigungen. Diese manifestiert sich in verschiedenen Instrumenten: Lenkungsabgaben (LSVA, CO₂-Abgabe), verursachergerechte Gebühren (Abfallgebühren), Haftungsregeln. Die Anwendung muss differenziert erfolgen — eine pauschale Kostenüberwälzung ist unzulässig, wie BGE 138 II 111 zur Littering-Problematik zeigt.
N. 15 Der Vollzugsföderalismus (Abs. 3) bedeutet, dass die Kantone für die Durchsetzung der bundesrechtlichen Umweltvorschriften verantwortlich sind. Sie verfügen dabei über erheblichen Gestaltungsspielraum bei der Organisation, nicht aber beim materiellen Schutzniveau (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 37-38).
#5. Streitstände
N. 16 Anthropozentrisches vs. ökozentrisches Umweltverständnis: Während Griffel (Grundprinzipien, S. 45) und Wagner Pfeifer (Umweltrecht I, S. 28) einen eigenständigen Schutz der Natur befürworten, betont eine Mindermeinung den rein instrumentellen Charakter des Umweltschutzes für menschliche Bedürfnisse. Die Praxis folgt einem vermittelnden Ansatz.
N. 17 Reichweite des Vorsorgeprinzips: Umstritten ist, ab welchem Unsicherheitsgrad Vorsorgemassnahmen geboten sind. Marti (Vorsorgeprinzip, S. 189) fordert bereits bei entfernten Risiken ein Einschreiten, während Rausch/Marti/Griffel (Umweltrecht, S. 67) auf eine hinreichende Wahrscheinlichkeit abstellen. Das Bundesgericht verlangt wissenschaftlich fundierte Anhaltspunkte (BGE 132 II 305).
N. 18 Kostenanlastung beim Verursacherprinzip: Kontrovers ist die Zurechnung bei mehreren Verursachern oder diffusen Quellen. Adler (Verursacherprinzip und Haftpflicht, S. 78) plädiert für eine solidarische Haftung mit internem Regress, die Praxis differenziert nach Verursachungsbeiträgen (BGE 129 I 290, BGE 138 II 111).
#6. Praxishinweise
N. 19 Bei der Bewilligungspraxis ist das Vorsorgeprinzip auch bei Einhaltung der Grenzwerte zu beachten. Emissionen müssen unabhängig von der Vorbelastung minimiert werden (Art. 11 Abs. 2 USG). Dies gilt besonders bei neuen Technologien mit unklarem Gefährdungspotential.
N. 20 Die Kostenberechnung nach dem Verursacherprinzip erfordert eine sorgfältige Kausalitätsprüfung. Pauschale Gebührensysteme sind nur zulässig, wenn sie die tatsächliche Inanspruchnahme widerspiegeln. Das Koppeln von Abfallgebühren an den Wasserverbrauch ist bundesrechtswidrig (BGE 129 I 290).
N. 21 Beim kantonalen Vollzug besteht Koordinationsbedarf zwischen verschiedenen Fachstellen (Umwelt, Bau, Gesundheit). Die Kantone können strengere Vorschriften erlassen, müssen aber die bundesrechtlichen Mindeststandards einhalten und dürfen keine widersprüchlichen Regelungen treffen.
N. 22 Rechtsschutzfragen: Das Verbandsbeschwerderecht der Umweltorganisationen (Art. 55 USG) ermöglicht die objektive Rechtskontrolle. Private sind bei Überschreitung der Immissionsgrenzwerte beschwerdelegitimiert, auch ohne Nachweis einer besonderen Betroffenheit.
#Rechtsprechung
#Vorsorgeprinzip und Staatshaftung
BGE 132 II 305 vom 11. April 2006
Das Vorsorgeprinzip in der BSE-Krise: Der Bund ist für ungenügende Schutzmaßnahmen haftbar.
Grundlegendes Urteil zum Vorsorgeprinzip als Konkretisierung von Art. 74 Abs. 2 BV.
«Art. 9 TSG konkretisiert implizit das Vorsorgeprinzip (Vorbeugeprinzip), welches die Verantwortlichkeit des Bundes nach sich zieht, falls er nicht alle Massnahmen trifft, die nach dem Stand der Wissenschaft und der Erfahrung angezeigt erscheinen, um das Auftreten und die Ausdehnung der in Frage stehenden Tierseuche zu verhindern.»
BGE 129 I 290 vom 7. Juli 2003
Verursacherprinzip bei der Abfallentsorgung: Bundesrechtswidrige Koppelung an Wasserverbrauch.
Bestätigung der verfassungsrechtlichen Verankerung des Verursacherprinzips in Art. 74 Abs. 2 BV.
«Eine kommunale Regelung, wonach für die Entsorgung der Siedlungsabfälle (neben einer Grundgebühr) eine variable, vom Frischwasserverbrauch abhängige Gebühr erhoben wird, ist wegen Verstosses gegen das Verursacherprinzip (Art. 32a USG) bundesrechtswidrig.»
BGE 138 II 111 vom 21. Februar 2012
Finanzierung der Littering-Bekämpfung: Verursacherprinzip verhindert pauschale Gebührenverteilung.
Präzisierung der Anwendung des Verursacherprinzips bei diffus verursachten Umweltschäden.
«Es ist bundesrechtswidrig, die Gebäudeeigentümer generell als Verursacher dieser Abfälle zu betrachten und deren Entsorgung über die von allen Gebäudeeigentümern geschuldete Abfallgrundgebühr zu finanzieren. Die genannten Kosten können aber Betrieben nach sachlich haltbaren Kriterien mittels Kausalabgabe anteilsmässig auferlegt werden, wenn plausibel dargelegt werden kann, dass diese Betriebe in besonderer Weise zur Entstehung des im öffentlichen Raum beseitigten Abfalls beitragen.»
#Immissionsschutz und Lärmbekämpfung
BGE 126 II 522 vom 26. September 2000
Flughafen Zürich: Umfassendes Urteil zu Lufthygiene und Lärmschutz bei Großprojekten.
Wegweisendes Urteil zur Anwendung von Art. 74 BV bei komplexen Infrastrukturvorhaben.
«Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Die Emissionsbegrenzungen müssen verschärft werden, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden.»
BGE 146 II 17 vom 4. September 2019
Feuerwerksreglement Stadt Wil: Abwägung zwischen Tradition und Immissionsschutz.
Moderne Anwendung der Interessenabwägung bei Lärm- und Luftimmissionen.
«Die Zündung von Feuerwerks- und Knallkörpern verursacht erhebliche Lärm- und Luftimmissionen mit grossem Störpotenzial für Menschen und Tiere. Das angefochtene Reglement sieht daher eine Bewilligungspflicht für Feuerwerkskörper und ein grundsätzliches Verbot für Knallkörper vor, allerdings mit Ausnahmen für den Bundesfeiertag, die Silvesternacht und (nur für Knallkörper) die Fasnachtswoche.»
BGE 141 II 483 vom 14. Oktober 2015
Nationalstrassensanierung: Definition der «wesentlichen Änderung» bei Lärmschutz.
Wichtige Abgrenzung zwischen neuen, bestehenden und geänderten Anlagen im USG.
«Das USG unterscheidet neue Anlagen (Art. 25 USG), bestehende sanierungsbedürftige Anlagen (Art. 16 f. und 20 USG) und geänderte Anlagen (Art. 18 USG), mit unterschiedlichen Rechtsfolgen für den passiven Schallschutz.»
BGE 136 II 263 vom 29. März 2010
Fluglärm-Entschädigung: Voraussetzungen für übermäßige Lärmbelastung.
Präzisierung der Entschädigungsansprüche bei umweltschutzrechtlichen Beeinträchtigungen.
«Die übermäßige Lärmbelastung durch Flugverkehr begründet Entschädigungsansprüche, wenn sie unvorhersehbar war und die Anforderungen an den Lärmschutz nicht eingehalten werden.»
#Energierecht und Klimaschutz
BGE 149 I 49 vom 23. März 2023
Verbot elektrischer Heizungen: Eigentumsgarantie und Umweltschutz.
Neueste Rechtsprechung zum Spannungsfeld zwischen Klimaschutz und Eigentumsrechten.
«Die mit dem Verbot von Elektroheizungen verbundene Pflicht zur Entfernung solcher Anlagen und die daran anknüpfende Strafdrohung im Kanton Zürich beschränken das Eigentum von Inhaberinnen und Inhabern entsprechender Heizungssysteme. Die gesetzliche Regelung bildet eine genügende Grundlage für den Eingriff in die Eigentumsgarantie, beruht auf einem ausreichenden öffentlichen Interesse und ist verhältnismässig.»
BGE 149 I 291 vom 3. Mai 2023
Kommunale Energieinitiative Hochdorf: Erneuerbare Energien und Bestandesgarantie.
Jüngste Rechtsprechung zu kommunalen Klimaschutzmaßnahmen.
«Die Initiative "Hochdorf heizt erneuerbar - ab 2030 erst recht" enthält eine verbindliche Zielvorgabe und bezweckt einen Grundsatzbeschluss. Vereinbarkeit mit kantonalen Energiegesetzen und baurechtlicher Bestandesgarantie ist im Einzelfall zu prüfen.»
BGE 143 II 87 vom 17. Oktober 2016
CO₂-Emissionshandel: Kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten.
Wichtiger Entscheid zur praktischen Umsetzung des CO₂-Gesetzes.
«Das CO₂-Emissionshandelssystem konkretisiert das Verursacherprinzip durch marktbasierte Instrumente. Die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten muss sich an der Treibhausgaseffizienz der Produktion orientieren.»
#Gewässerschutz und Wasserkraft
BGE 145 II 140 vom 29. März 2019
Wasserkraftwerk mit ehehaftem Recht: Restwassersanierung bei alten Konzessionen.
Spannungsfeld zwischen wohlerworbenen Rechten und modernem Gewässerschutz.
«Bei der Erneuerung und Sanierung eines bestehenden Wasserkraftwerks ist zu prüfen, ob das ehehafte Wasserrecht einer integralen Restwassersanierung entgegensteht. Sondernutzungskonzessionen ohne zeitliche Begrenzung sind nicht unbeschränkt bestandesgeschützt.»
#Tierschutz und Tierversuche
BGE 135 II 384 vom 7. Oktober 2009
Tierversuche mit Primaten: Abwägung zwischen Forschung und Tierschutz.
Anwendung von Art. 74 BV im Bereich des Tierschutzes und der Forschungsfreiheit.
«Bei der Beurteilung eines Gesuchs für Tierversuche mit nicht-menschlichen Primaten ist eine umfassende Güterabwägung zwischen dem Forschungsinteresse und dem Tierschutz vorzunehmen. Die kantonale Tierversuchskommission verfügt über ein technisches Ermessen.»
#Verkehrsabgaben und Umweltlenkung
BGE 136 II 337 vom 19. April 2010
Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe: Internalisierung externer Kosten.
Exemplarische Anwendung umweltrechtlicher Lenkungsabgaben.
«Die Erhebung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) gestützt auf den erhöhten Abgabetarif konkretisiert das Verursacherprinzip im Verkehrsbereich und internalisiert die externen Umweltkosten des Schwerverkehrs.»
#Umweltverträglichkeitsprüfung
BGE 134 II 97 vom 11. März 2008
Skipiste im Jagdbanngebiet: Interessenabwägung bei Naturschutzgebieten.
Anwendung der UVP bei Vorhaben in sensiblen Gebieten.
«Bei Vorhaben außerhalb der Bauzone in einem Jagdbanngebiet ist eine umfassende Interessenabwägung zwischen den verschiedenen Schutzzielen und den wirtschaftlichen Interessen vorzunehmen. Die Schutzziele des Jagdbanngebietes sind dabei angemessen zu berücksichtigen.»