Bund und Kantone streben ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen der Natur und ihrer Erneuerungsfähigkeit einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen anderseits an.
#Übersicht
Art. 73 BV verankert das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung in der Bundesverfassung. Die Bestimmung verpflichtet Bund und Kantone, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Naturnutzung und Naturerhalt anzustreben. Dabei darf die Beanspruchung der Natur ihre Erneuerungsfähigkeit nicht übersteigen (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 5).
Betroffen sind alle staatlichen Behörden bei Entscheidungen mit Umweltauswirkungen. Private können sich nicht direkt auf Art. 73 BV berufen, da die Norm programmatischen Charakter hat und keine unmittelbaren Rechte begründet (Biaggini, BV Kommentar, Art. 73 N. 3). Die praktische Umsetzung erfolgt durch Spezialgesetze wie das Umweltschutzgesetz (Art. 1 USG) oder das Raumplanungsgesetz (Art. 1 RPG).
Das Nachhaltigkeitsprinzip wirkt als Auslegungsgrundsatz für alle staatlichen Entscheide. Bei Interessenkonflikten zwischen Wirtschaft und Umwelt müssen Behörden eine nachhaltige Balance finden. Das Bundesgericht wendete dies etwa beim Windpark Grenchenberg an: Windenergie wurde bewilligt, aber mit Auflagen zum Schutz gefährdeter Vogelarten (BGE 148 II 36). So wird erneuerbare Energie gefördert, ohne die Natur zu zerstören.
In der Rechtsprechung konkretisiert sich Art. 73 BV in verschiedenen Bereichen: Das Bundesgericht qualifizierte eine Gemeinde-Initiative für erneuerbare Heizungen als Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips (BGE 149 I 291). Bei Fluglärm oder Kiesabbau müssen langfristige Umweltfolgen mitberücksichtigt werden.
Das Prinzip ist jedoch nicht justiziabel im Sinne durchsetzbarer Einzelrechte. Umstritten bleibt, ob ökologische Grenzen absolut gelten oder gegen wirtschaftliche Vorteile abgewogen werden können (starke versus schwache Nachhaltigkeit nach Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 5 versus wirtschaftsnahe Interpretationen).
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 73 BV wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 neu eingeführt. Die Bestimmung verankerte erstmals das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung explizit auf Verfassungsebene. In der Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 1, 235 f.) wird das Nachhaltigkeitsprinzip als «Leitidee für das gesamte staatliche Handeln» bezeichnet, welche die drei Dimensionen Ökologie, Ökonomie und Gesellschaft in Einklang bringen soll.
N. 2 Der verfassungsgebende Rat übernahm die Bestimmung ohne wesentliche Änderungen aus dem Verfassungsentwurf des Bundesrates. Die parlamentarischen Debatten zeigten einen breiten Konsens über die Notwendigkeit, das seit der Rio-Konferenz 1992 international etablierte Konzept der nachhaltigen Entwicklung auch in der schweizerischen Verfassung zu verankern. Gleichzeitig war man sich der programmatischen Natur der Bestimmung bewusst (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 1).
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 73 BV steht am Anfang des 4. Abschnitts «Umwelt und Raumplanung» und nimmt eine Scharnierfunktion zwischen den allgemeinen Leitgrundsätzen (→ Art. 2 BV) und den konkreteren Umweltschutzbestimmungen (→ Art. 74 ff. BV) ein. Die Norm prägt als Querschnittsprinzip sämtliche Politikbereiche und ist bei der Auslegung anderer Verfassungsbestimmungen zu berücksichtigen, insbesondere bei → Art. 54 BV (Auswärtige Angelegenheiten), → Art. 75 BV (Raumplanung), → Art. 77 BV (Wald), → Art. 104 BV (Landwirtschaft) und → Art. 126 BV (Haushaltführung) (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 4).
N. 4 Das Nachhaltigkeitsprinzip ist eng mit dem in Art. 2 BV verankerten Staatsziel der nachhaltigen Entwicklung verknüpft. Während Art. 2 BV die nachhaltige Entwicklung als allgemeines Staatsziel definiert, konkretisiert Art. 73 BV dieses Ziel für das Verhältnis zwischen Mensch und Natur. Die systematische Stellung unterstreicht, dass Nachhaltigkeit nicht auf Umweltschutz reduziert werden darf, sondern als integratives Konzept zu verstehen ist (Flückiger, Le développement durable en droit constitutionnel suisse, URP 2006, 1 ff., 8).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Normadressaten: Art. 73 BV richtet sich sowohl an den Bund als auch an die Kantone. Die Formulierung «streben an» macht deutlich, dass beide Staatsebenen zur Verwirklichung des Nachhaltigkeitsprinzips verpflichtet sind. Diese gemeinsame Verantwortung entspricht der föderalistischen Struktur der Umweltpolitik (Petitpierre-Sauvain, Fondements écologiques de l'ordre constitutionnel suisse, 2003, 89).
N. 6 «Auf Dauer ausgewogenes Verhältnis»: Der Begriff «auf Dauer» verweist auf die intergenerationelle Dimension der Nachhaltigkeit. Die heutige Generation darf die natürlichen Lebensgrundlagen nicht in einem Masse beanspruchen, dass künftige Generationen in ihrer Bedürfnisbefriedigung eingeschränkt werden. Das «ausgewogene Verhältnis» verlangt eine Balance zwischen Nutzung und Regeneration der natürlichen Ressourcen. Dies schliesst eine Übernutzung aus, erlaubt aber eine massvolle Inanspruchnahme im Rahmen der Regenerationsfähigkeit (Griffel/Rausch/Marti, Umweltrecht – Ein Lehrbuch, 2020, § 2 N. 45).
N. 7 «Erneuerungsfähigkeit der Natur»: Dieser Begriff bezieht sich auf die Kapazität der Ökosysteme, sich zu regenerieren und ihre Funktionen aufrechtzuerhalten. Zentral ist die Respektierung der natürlichen Kreisläufe und Regenerationszeiten. Bei erneuerbaren Ressourcen darf die Nutzungsrate die Regenerationsrate nicht überschreiten; bei nicht-erneuerbaren Ressourcen ist ein sparsamer Umgang geboten (Mahaim, Le principe de durabilité et l'aménagement du territoire, 2014, 125 f.).
#4. Rechtsfolgen
N. 8 Art. 73 BV entfaltet seine Wirkung primär als Auslegungsgrundsatz und Optimierungsgebot. Alle staatlichen Organe sind verpflichtet, bei ihren Entscheidungen das Nachhaltigkeitsprinzip zu berücksichtigen und im Rahmen ihrer Kompetenzen zu verwirklichen. Dies gilt sowohl für die Gesetzgebung als auch für den Gesetzesvollzug und die Rechtsprechung (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 11).
N. 9 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zeigt die praktische Relevanz des Nachhaltigkeitsprinzips: In BGE 148 II 36 E. 13.6 hielt das Bundesgericht fest, dass Windkraftnutzung nur dann den Vorgaben des Nachhaltigkeitsprinzips entspricht, wenn ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen erneuerbarer Energieproduktion und Naturschutz gewährleistet ist. In BGE 149 I 291 wurde eine kommunale Initiative für erneuerbare Heizungssysteme als Konkretisierung von Art. 73 BV qualifiziert.
N. 10 Als programmatische Norm begründet Art. 73 BV keine unmittelbaren subjektiven Rechte. Private können sich nicht direkt auf die Bestimmung berufen, um konkrete Massnahmen einzufordern oder Unterlassungen zu verlangen. Die Norm bedarf der Konkretisierung durch die Gesetzgebung, insbesondere durch das Umweltschutzgesetz, das Raumplanungsgesetz und die Energiegesetzgebung (Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 73 N. 3).
#5. Streitstände
N. 11 Starke versus schwache Nachhaltigkeit: In der Doktrin besteht eine fundamentale Kontroverse über das Verhältnis der drei Nachhaltigkeitsdimensionen. Die starke Konzeption der Nachhaltigkeit, vertreten von Griffel (BSK BV, Art. 73 N. 5) und Rausch/Marti (in: Griffel/Rausch/Marti, Umweltrecht, § 2 N. 47), postuliert, dass eine Kompensation zwischen den Bereichen – namentlich zulasten der Umwelt – nicht zulässig ist. Das ökologische Kapital müsse als absolute Grenze respektiert werden. Demgegenüber erlaubt die schwache Konzeption eine gewisse Substitution zwischen Natur-, Sach- und Humankapital, solange das Gesamtkapital erhalten bleibt. Diese Position findet sich implizit in wirtschaftsnahen Interpretationen des Nachhaltigkeitsprinzips.
N. 12 Justiziabilität des Nachhaltigkeitsprinzips: Ein weiterer Streitpunkt betrifft die rechtliche Durchsetzbarkeit. Flückiger (URP 2006, 15) und Mahaim (Le principe de durabilité, 2014, 287) sowie Brahier (Installations dangereuses et aménagement du territoire, 2018, 195) vertreten die Auffassung, dass das Nachhaltigkeitsprinzip justiziabel sei und im Einzelfall durchsetzbare Pflichten begründen könne. Die herrschende Lehre, vertreten durch Griffel, Rausch, Marti (Umweltrecht, § 2 N. 51), Aubert (Petit commentaire BV, Art. 73 N. 8), Mahon (Petit commentaire BV, Art. 2 N. 12) und Biaggini (BV Kommentar, Art. 73 N. 3), hält dagegen, dass das Nachhaltigkeitsprinzip nicht justiziabel sei, da es normativ nicht genügend verdichtet sei, um im Einzelfall mittels Verfügung durchsetzbare Rechte und Pflichten zu begründen.
N. 13 Völkerrechtliche Dimension: Umstritten ist auch, ob sich das Konzept der nachhaltigen Entwicklung bereits zu Völkergewohnheitsrecht verdichtet hat. Während einige Stimmen in der Literatur dies bejahen, bezeichnen Keller/von Arb (Nachhaltige Entwicklung im Völkerrecht, URP 2006, 210, 226) diese Auffassung als «gewagt». Die völkerrechtliche Qualität hat Bedeutung für die Auslegung von Art. 73 BV im Lichte internationaler Verpflichtungen der Schweiz (Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, 2. Aufl. 2021, 95 ff.).
#6. Praxishinweise
N. 14 Konkretisierung in der Gesetzgebung: Das Nachhaltigkeitsprinzip wird durch zahlreiche Bundesgesetze konkretisiert, insbesondere das Umweltschutzgesetz (Vorsorgeprinzip), das Raumplanungsgesetz (haushälterische Bodennutzung), das Energiegesetz (Förderung erneuerbarer Energien) und das CO₂-Gesetz (Klimaschutz). Bei der Ausarbeitung und Revision von Erlassen ist Art. 73 BV als Auslegungshilfe heranzuziehen.
N. 15 Interessenabwägung: In der Praxis manifestiert sich das Nachhaltigkeitsprinzip häufig in komplexen Interessenabwägungen. Wie das Bundesgericht in BGE 148 II 36 demonstrierte, müssen bei Grossprojekten die verschiedenen Nachhaltigkeitsdimensionen sorgfältig gegeneinander abgewogen werden. Anzustreben sind Lösungen, die allen Dimensionen möglichst gerecht werden – im konkreten Fall durch Betriebseinschränkungen zum Schutz gefährdeter Arten bei gleichzeitiger Ermöglichung der Windenergienutzung.
N. 16 Beweislast und Abklärungspflichten: Behörden trifft eine umfassende Abklärungspflicht bezüglich der Nachhaltigkeitsauswirkungen ihrer Entscheide. Dies umfasst insbesondere die langfristigen Folgen für die Umwelt, aber auch soziale und wirtschaftliche Aspekte. Die Nachhaltigkeitsbeurteilung ist in den Entscheidgrundlagen transparent darzulegen.
N. 17 Monitoring und adaptive Verwaltung: Das Nachhaltigkeitsprinzip verlangt eine kontinuierliche Überprüfung und Anpassung staatlicher Massnahmen. Bewilligungen für umweltrelevante Projekte sollten daher Monitoringpflichten und Anpassungsvorbehalte enthalten, um auf neue Erkenntnisse reagieren zu können. Diese adaptive Verwaltungspraxis entspricht der dynamischen Natur des Nachhaltigkeitsprinzips.
#Rechtsprechung
#Energiewende und erneuerbare Energien
BGE 149 I 291 vom 3. Mai 2023 Initiative zur Umstellung auf erneuerbare Heizungssysteme als verfassungskonform Die Initiative «Hochdorf heizt erneuerbar - ab 2030 erst recht» verstösst nicht gegen höherrangiges Recht und kann dem Stimmvolk vorgelegt werden. Die Zielsetzung der Initiative kann als Schritt in Richtung einer ökologisch nachhaltigen Entwicklung (Art. 73 BV) verstanden werden und stützt sich auf das gewichtige öffentliche Interesse an einer nachhaltigen Entwicklung.
«Die von der streitigen Initiative vorgeschlagene Regelung kann als Schritt in Richtung einer ökologisch nachhaltigeren Entwicklung und damit als eine Konkretisierung von Art. 73 BV verstanden werden. Sie kann sich daher auf das gewichtige öffentliche Interesse an einer nachhaltigen Entwicklung stützen.»
BGE 148 II 36 vom 24. November 2021 (Windpark Grenchenberg) Interessenabwägung zwischen erneuerbarer Energie und Naturschutz Das Bundesgericht bestätigte den Windpark Grenchenberg trotz Konflikten mit dem Naturschutz. Bei der Gesamtinteressenabwägung ist das nationale Interesse an der Nutzung der Windenergie zu berücksichtigen, insbesondere vor dem Hintergrund des Klimawandels und der Klimaziele der Schweiz. Anzustreben ist ein Interessenausgleich, der das Risiko für den Biotop- und Artenschutz auf ein verträgliches Mass herabsetzt, ohne die Nutzung erneuerbarer Windenergie zu verunmöglichen.
«Nationales Interesse an der Nutzung der Windenergie am Grenchenberg, insbesondere vor dem Hintergrund des Klimawandels und der Klimaziele der Schweiz. [...] Anzustreben ist ein Interessenausgleich, d.h. das Risiko von Kollisionen und Lebensraumstörungen ist auf ein für den Biotop- und Artenschutz verträgliches Mass herabzusetzen, ohne die Nutzung der erneuerbaren Windenergie zu verunmöglichen.»
#Klimaschutz und öffentlicher Verkehr
BGE 149 I 182 vom 31. März 2023 Nachhaltigkeitsprinzip und kostenlose öffentliche Verkehrsmittel Die Freiburger Verfassungsinitiative für kostenlose öffentliche Verkehrsmittel verstösst gegen Art. 81a Abs. 2 BV. Das Nachhaltigkeitsprinzip (Art. 73 BV) und das Klimaübereinkommen von Paris rechtfertigen nicht die vollständige Kostenlosigkeit des öffentlichen Verkehrs. Das Verlangen, dass bestimmte Nutzer sich an den Kosten beteiligen, verstösst weder gegen das Nachhaltigkeitsprinzip noch gegen die Klimaziele.
«Dass von gewissen Nutzerinnen und Nutzern des öffentlichen Verkehrs verlangt wird, sich an dessen Kosten zu beteiligen, verstösst weder gegen das Nachhaltigkeitsprinzip (Art. 73 BV) noch gegen Art. 2 Ziff. 1 des Klimaübereinkommens von Paris.»
#Langfristige Planung und Ressourcenschutz
Urteil 1A.115/2003 vom 23. Februar 2004 (Abbauschwerpunkt Wangental) Nachhaltiger Umgang mit Bodenschätzen bei langfristiger Planung Die Überbauungsordnung für einen 50-jährigen Kiesabbau ist grundsätzlich zulässig. Die langfristige Planung entspricht dem Gebot der nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen. Art. 73 BV verlangt ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Nutzung natürlicher Ressourcen und deren Erneuerungsfähigkeit, was bei der Dimensionierung von Abbaugebieten zu berücksichtigen ist.
Relevant für die nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen und die langfristige Raumplanung im Sinne von Art. 73 BV.
#Umweltschutz und Immissionen
BGE 136 II 263 vom 8. Juni 2010 Fluglärm und nachhaltiges Verkehrswesen Bei der Beurteilung von Entschädigungsansprüchen wegen übermässiger Lärmbelastung durch Flugverkehr sind die Grundsätze der Nachhaltigkeit zu beachten. Die Interessenabwägung zwischen Mobilitätsbedürfnissen und Umweltschutz muss dem Nachhaltigkeitsprinzip Rechnung tragen.
Relevant für das ausgewogene Verhältnis zwischen Verkehrsbedürfnissen und Umweltschutz im Sinne von Art. 73 BV.
BGE 138 II 331 vom 6. Juni 2012 Lärmschutz und nachhaltige Entwicklung Bei der Bewilligung lärmintensiver Anlagen ist eine nachhaltige Interessenabwägung zwischen wirtschaftlichen Bedürfnissen und Umweltschutz erforderlich. Die Lärmschutzbestimmungen konkretisieren das Gebot der nachhaltigen Entwicklung.
Relevant für die Balance zwischen wirtschaftlicher Nutzung und Umweltschutz im Rahmen nachhaltiger Entwicklung.
#Tierschutz und ethische Nachhaltigkeit
BGE 135 II 384 vom 7. Oktober 2009 (Primatentierversuche) Tierversuche und nachhaltige Forschungsethik Bei Tierversuchen mit nicht-menschlichen Primaten ist eine besonders sorgfältige Güterabwägung erforderlich. Das Nachhaltigkeitsprinzip umfasst auch ethische Aspekte im Umgang mit Tieren und der Natur. Die Interessenabwägung muss das langfristige Verhältnis zwischen Mensch und Natur berücksichtigen.
Relevant für die ethische Dimension der Nachhaltigkeit und den respektvollen Umgang mit der Natur im Sinne von Art. 73 BV.