Artikel 87a der Bundesverfassung regelt die Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur in der Schweiz. Die Bestimmung verpflichtet Bund und Kantone, für eine ausreichende Finanzierung zu sorgen. Das wichtigste Instrument dafür ist der Bahninfrastrukturfonds (BIF).
Der BIF ist ein Spezialfonds, der ausschliesslich für Eisenbahninfrastruktur verwendet werden darf. Dazu gehören Gleise, Bahnhöfe, Sicherungsanlagen und Stromversorgung. Das Geld fliesst sowohl in den Unterhalt bestehender Anlagen als auch in neue Bauprojekte.
Die Finanzierung erfolgt durch verschiedene Quellen: höchstens zwei Drittel der Einnahmen aus der Schwerverkehrsabgabe (LSVA), Gelder aus der Mineralölsteuer, 2,0 Promille der Mehrwertsteuer und Beiträge der Kantone von insgesamt 500 Millionen Franken jährlich. Zusätzlich zahlt der Bund allgemeine Bundesmittel ein.
Die Kantone müssen ihre 500 Millionen Franken nach einem gesetzlichen Schlüssel aufteilen. Dieser berücksichtigt die Länge der Eisenbahnstrecken in jedem Kanton und die darauf erbrachte Verkehrsleistung. Kantone mit viel Bahnverkehr zahlen entsprechend mehr.
Private oder Gemeinden können zusätzlich eigene Projekte finanzieren, wenn der BIF diese nicht übernimmt. Dies ist zum Beispiel bei Anschlussgleisen für Firmen der Fall.
Beispiel: Der Ausbau des Bahnhofs Bern für 1,9 Milliarden Franken wird hauptsächlich aus dem BIF finanziert. Der Kanton Bern beteiligt sich mit seinem jährlichen Pflichtbeitrag von rund 60 Millionen Franken. Zusätzliche lokale Verbesserungen könnten Stadt und Kanton freiwillig mitfinanzieren.
N. 1 Art. 87a BV wurde am 9. Februar 2014 im Rahmen der Abstimmung über die Finanzierung und den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur (FABI) mit 62 % Ja-Stimmen angenommen. Die Bestimmung löste die befristete Übergangsbestimmung Art. 196 Ziff. 3 BV (FinöV-Fonds) ab und schuf eine dauerhafte verfassungsrechtliche Grundlage für die Eisenbahninfrastrukturfinanzierung (BBl 2012 1577, 1582 ff.).
N. 2 Die Vorgeschichte reicht bis zu den Volksabstimmungen über die NEAT (1992) und die FinöV (1998) zurück. Der FinöV-Fonds war als befristeter Spezialfonds für vier Grossprojekte konzipiert: NEAT, BAHN 2000, HGV-Anschlüsse und Lärmschutz. Mit dem unbefristeten Bahninfrastrukturfonds (BIF) sollte ein umfassendes Finanzierungsinstrument geschaffen werden, das sowohl Unterhalt und Betrieb als auch den bedarfsgerechten Ausbau der Bahninfrastruktur sicherstellt (BBl 2012 1577, 1586).
N. 3 Art. 87a BV ist systematisch in den 3. Titel (Bund, Kantone und Gemeinden), 3. Kapitel (Finanzordnung) eingeordnet und bildet zusammen mit Art. 81a BV (öffentlicher Verkehr), Art. 85 BV (Schwerverkehrsabgabe), Art. 86 BV (Mineralölsteuer) und Art. 87 BV (Eisenbahnen) das verfassungsrechtliche Fundament der schweizerischen Verkehrsfinanzierung. Die Norm konkretisiert die allgemeine Bundeskompetenz für Eisenbahnen nach Art. 87 BV durch spezifische Finanzierungsregeln.
N. 4 Im Kontext der Verkehrsverfassung kommt Art. 87a BV eine Schlüsselfunktion zu: Während Art. 87 BV die Gesetzgebungskompetenz regelt und Art. 81a BV den Förderauftrag für den öffentlichen Verkehr statuiert, schafft Art. 87a BV das konkrete Finanzierungsinstrument. Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit der Verlagerungspolitik (Art. 84 BV) und der nachhaltigen Entwicklung (Art. 73 BV).
N. 5 Absatz 1 statuiert als Grundsatz, dass Bund und Kantone eine ausreichende Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur sicherstellen. Der Begriff «Eisenbahninfrastruktur» umfasst gemäss der Botschaft alle Anlagen, die für den Eisenbahnverkehr notwendig sind: Gleise, Bahnhöfe, Sicherungsanlagen, Stromversorgung und Telematik (BBl 2012 1577, 1642).
N. 6 Die «ausreichende Finanzierung» ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der durch den Gesetzgeber zu konkretisieren ist. Kern betont, dass damit sowohl der Substanzerhalt als auch der bedarfsgerechte Ausbau gemeint ist (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 3). Die gemeinsame Verantwortung von Bund und Kantonen widerspiegelt die föderalistische Struktur des schweizerischen Eisenbahnwesens.
b) Bahninfrastrukturfonds (Abs. 2)
N. 7 Der Bahninfrastrukturfonds (BIF) ist als Spezialfonds mit eigener Rechnung ausgestaltet. Im Unterschied zum befristeten FinöV-Fonds handelt es sich um ein unbefristetes Finanzierungsinstrument. Die Zweckbindung erfasst sowohl Betrieb und Substanzerhalt (lit. a) als auch den Ausbau (lit. b) der Eisenbahninfrastruktur.
N. 8 Die Einlagen in den BIF sind in Absatz 2 abschliessend aufgezählt:
Höchstens zwei Drittel des LSVA-Ertrags (lit. a)
Mittel aus der Mineralölsteuer (lit. b)
2,0 Promille der Mehrwertsteuer (lit. c)
Kantonsanteil von 500 Millionen Franken (lit. d)
Allgemeine Bundesmittel (lit. e)
Weitere gesetzlich vorgesehene Mittel (lit. f)
N. 9 Die Formulierung «höchstens zwei Drittel» bei der LSVA (lit. a) gibt dem Gesetzgeber einen Spielraum. Mindestens ein Drittel der LSVA-Erträge muss für andere Zwecke verwendet werden, namentlich für die ungedeckten Kosten des Strassenverkehrs in den Kantonen (Art. 85 Abs. 2 BV).
N. 10 Der in lit. c festgelegte Mehrwertsteueranteil von 2,0 Promille ist als absolute Grösse zu verstehen. Bei einer Änderung des Mehrwertsteuersatzes bleibt der absolute Betrag gleich (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 10).
c) Kantonsbeteiligung (Abs. 3)
N. 11 Die jährliche Kantonsbeteiligung von 500 Millionen Franken wird nach einem gesetzlich festzulegenden Schlüssel auf die einzelnen Kantone verteilt. Das Eisenbahngesetz sieht in Art. 57 Abs. 4 eine Verteilung nach Massgabe der Länge der in den Kantonen gelegenen Eisenbahnstrecken und der darauf erbrachten Verkehrsleistung vor.
N. 12 Die Kantonsbeiträge sind als gebundene Ausgaben zu qualifizieren, da sie verfassungsrechtlich geschuldet sind. Dies schränkt die finanzpolitische Autonomie der Kantone ein, was in der parlamentarischen Beratung kontrovers diskutiert wurde (AB 2013 S 334 ff.).
d) Finanzierung durch Dritte (Abs. 4)
N. 13 Absatz 4 ermöglicht die subsidiäre Finanzierung durch Dritte für Vorhaben, die der BIF nicht oder nur teilweise finanziert. Als «Dritte» kommen Private, Gemeinden, aber auch Kantone in Betracht, soweit sie über ihre Pflichtbeiträge hinausgehen (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 23).
N. 14 Die Bestimmung ist als Öffnungsklausel konzipiert, die flexible Finanzierungslösungen ermöglicht. Typische Anwendungsfälle sind Anschlussgleise für Industrieunternehmen oder lokale Ausbauprojekte mit primär regionalem Nutzen.
N. 15 Art. 87a BV begründet eine verfassungsrechtliche Finanzierungspflicht für Bund und Kantone. Diese Pflicht ist programmatischer Natur und bedarf der gesetzlichen Konkretisierung. Der Bahninfrastrukturfonds ist verfassungsrechtlich verankert und kann nur durch Verfassungsänderung aufgehoben werden.
N. 16 Die Zweckbindung der BIF-Mittel ist strikt: Eine Verwendung für andere Zwecke als die Eisenbahninfrastruktur wäre verfassungswidrig. Dies gilt auch für allfällige Fondsüberschüsse, die im Fonds verbleiben müssen.
N. 17 Für die Kantone ergibt sich eine jährliche Zahlungspflicht von insgesamt 500 Millionen Franken. Diese Beiträge sind keine freiwilligen Leistungen, sondern verfassungsrechtliche Verpflichtungen.
N. 18Ausschliesslichkeit des BIF: Umstritten ist, ob der BIF das ausschliessliche Finanzierungsinstrument für die Eisenbahninfrastruktur darstellt. Kern vertritt die Auffassung, dass grundsätzlich von einer umfassenden und ausschliesslichen Finanzierung durch den BIF auszugehen sei (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 20). Demgegenüber plädiert Waldmeier für eine engere Auslegung, die zusätzliche Finanzierungen ausserhalb des BIF zulässt (SG Komm. BV-Waldmeier, Art. 87a N. 24).
N. 19Verzinsungsverzicht: Der gesetzlich vorgesehene Verzicht auf eine Verzinsung der BIF-Mittel wird von Kern als verfassungsrechtlich problematisch beurteilt, da er dem Prinzip der wirtschaftlichen Mittelverwendung widerspreche (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 12). Diese Position ist jedoch nicht unbestritten, zumal die Verfassung selbst keine Verzinsungspflicht vorsieht.
N. 20Wettbewerbsneutralität: Diskutiert wird, ob die massive Subventionierung der Eisenbahninfrastruktur den Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern verzerrt. Kern sieht darin keinen Verstoss gegen die Wirtschaftsfreiheit, sondern Ausdruck einer gestaltenden Verkehrspolitik (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 19). Diese Sichtweise entspricht der herrschenden Lehre, die verkehrspolitische Lenkungsmassnahmen als zulässig erachtet.
N. 21 Bei der Planung von Eisenbahninfrastrukturprojekten ist frühzeitig zu klären, ob eine Finanzierung aus dem BIF möglich ist. Die Aufnahme in die Ausbauprogramme des Bundes erfolgt in mehrjährigen politischen Prozessen, die lange Vorlaufzeiten erfordern.
N. 22 Kantone und Gemeinden, die über die BIF-Finanzierung hinausgehende Ausbauten wünschen, können sich auf Art. 87a Abs. 4 BV stützen. Solche Zusatzfinanzierungen bedürfen jedoch einer sorgfältigen Abstimmung mit der Bundesplanung.
N. 23 Die strikte Zweckbindung der BIF-Mittel bedeutet, dass auch bei Projektänderungen oder -verzögerungen keine Mittelumschichtung in andere Bereiche möglich ist. Dies erhöht den Druck auf eine sorgfältige Projektplanung und -umsetzung.
N. 24 Der Bahninfrastrukturfonds hat sich gemäss Kern als den langen Planungszyklen der Eisenbahninfrastruktur angemessenes, innovatives Finanzierungsinstrument bewährt (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 24). Die verfassungsrechtliche Verankerung gewährleistet die notwendige Planungssicherheit für Grossprojekte.
BGE 146 II 384 E. 4 (25.6.2020)
Kompetenzgrundlage für Eisenbahngesetzgebung; Netznutzung und Trassenzuteilung
Der Entscheid konkretisiert die verfassungsrechtliche Grundlage für die Netznutzung und Trassenzuteilung im Eisenbahnverkehr nach der Reform von 2017.
«Gemäss Art. 87 BV ist die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr Sache des Bundes. Gestützt auf diese Kompetenz regelt das Eisenbahngesetz den Bau und Betrieb von Eisenbahnen.»
BGE 136 II 337 E. 2.1 (19.4.2010)
Verfassungsgrundlage der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe; Finanzierung Eisenbahngrossprojekte
Grundlegender Entscheid zur verfassungsrechtlichen Verankerung der LSVA als Finanzierungsinstrument für die Eisenbahninfrastruktur.
«Mit Art. 36 quater der alten Bundesverfassung (aBV), angenommen in der Volksabstimmung vom 20. Februar 1994, hat der Verfassungsgeber die Kompetenz geschaffen, um auf dem Schwerverkehr eine leistungs- oder verbrauchsabhängige Abgabe (LSVA) zu erheben.»
BVGE 2018 III/3 (24.9.2018)
LSVA-Verwendung für Eisenbahngrossprojekte; Finanzierungszweck nach Art. 87a Abs. 2 Bst. a BV
Konkretisierung der Zweckbindung der LSVA-Erträge für die Finanzierung von Eisenbahngrossprojekten gemäss Verfassungsauftrag.
«Der Ertrag der LSVA dient auch der Realisierung bestimmter Eisenbahngrossprojekte (Finanzierungsziel gemäss Art. 87a Abs. 2 Bst. a BV).»
A-2088/2021 (27.5.2024)
Plangenehmigung Bahninfrastruktur; Projekt Rupperswil-Mägenwil
Aktueller Entscheid zur Plangenehmigung für Eisenbahninfrastrukturprojekte im Rahmen des Ausbauschritts 2025.
«Das Projekt «Rupperswil-Mägenwil: Leistungssteigerung» stützt sich auf den Bundesbeschluss vom 21. Juni 2013 über den Ausbauschritt 2025 der Eisenbahninfrastruktur.»
A-3916/2015 (22.12.2015)
Konzession und Netzzugang; Güterverkehrszugang
Entscheid zur Zugangsberechtigung privater Anbieter zur Eisenbahninfrastruktur.
«Die Station Wengernalp wurde ab 1. Januar 2015 für den Gütertransport geschlossen, mit der Begründung insbesondere betrieblicher Aufwendungen.»
2C_423/2014 (30.7.2015)
LSVA-Nachleistung; unbegleiteter kombinierter Verkehr
Präzisierung der LSVA-Erhebung bei speziellen Transportformen im Kontext der Eisenbahnförderung.
2C_641/2007 (25.4.2008)
LSVA-Solidarhaftung; Anhängertransporte
Konkretisierung der LSVA-Haftungsbestimmungen bei Eisenbahn-Strassentransporten.
A-1844/2009 (17.12.2009)
Plangenehmigung Bahninfrastruktur; Streckensanierung
Verfahrensfragen bei der Genehmigung von Eisenbahninfrastrukturprojekten.
A-3837/2018 (20.5.2019)
Bahninfrastruktur; behindertengerechte Gestaltung
Berücksichtigung von Behindertenbelangen bei Eisenbahninfrastrukturprojekten.
BGE 92 I 150 (4.3.1966)
Entschädigung für gemeinwirtschaftliche Leistungen; Bahnunternehmen
Wegweisender Entscheid zur Finanzierung gemeinwirtschaftlicher Leistungen der Eisenbahnunternehmen vor der heutigen Verfassungsordnung.
«Anspruch der Bahnunternehmungen des allgemeinen Verkehrs auf Entschädigung für gemeinwirtschaftliche Leistungen und unternehmungsfremde Lasten.»