1Die Nationalstrassen sowie die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr werden über einen Fonds finanziert.
2Dem Fonds werden die folgenden Mittel zugewiesen:
a.
der Reinertrag der Nationalstrassenabgabe nach Artikel 85a;
b.
der Reinertrag der besonderen Verbrauchssteuer nach Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe d;
c.
der Reinertrag des Zuschlags nach Artikel 131 Absatz 2 Buchstabe a;
d.
der Reinertrag der Abgabe nach Artikel 131 Absatz 2 Buchstabe b;
e.
ein Anteil des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf allen Treibstoffen, ausser den Flugtreibstoffen, nach Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe e; der Anteil beträgt je 9 Prozent der Mittel nach Buchstabe c und der Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf allen Treibstoffen, ausser den Flugtreibstoffen, höchstens aber 310 Millionen Franken pro Jahr; das Gesetz regelt die Indexierung dieses Betrags;
f.
in der Regel 10 Prozent des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf allen Treibstoffen, ausser den Flugtreibstoffen, nach Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe e;
g.
die Erträge zur Kompensation von Mehraufwendungen für neu ins Nationalstrassennetz aufgenommene Strecken aus der Spezialfinanzierung nach Absatz 3 Buchstabe g und aus Beiträgen der Kantone;
h.
weitere vom Gesetz zugewiesene Mittel, die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr stehen.
3Für folgende Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr wird eine Spezialfinanzierung geführt:
a.
Beiträge an Massnahmen zur Förderung des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge;
b.
Beiträge an die Kosten für Hauptstrassen;
c.
Beiträge an Schutzbauten gegen Naturgewalten und an Massnahmen des Umwelt- und Landschaftsschutzes, die der Strassenverkehr nötig macht;
d.
allgemeine Beiträge an die kantonalen Kosten für Strassen, die dem Motorfahrzeugverkehr geöffnet sind;
e.
Beiträge an Kantone ohne Nationalstrassen;
f.
Forschung und Verwaltung;
g.
Beiträge an den Fonds nach Absatz 2 Buchstabe g.
4Der Spezialfinanzierung wird die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf allen Treibstoffen, ausser den Flugtreibstoffen, nach Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe e abzüglich der Mittel nach Absatz 2 Buchstabe e gutgeschrieben.
5Ist der Bedarf in der Spezialfinanzierung ausgewiesen und soll in der Spezialfinanzierung eine angemessene Rückstellung gebildet werden, so sind Erträge aus der Verbrauchssteuer nach Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe d, statt dem Fonds zuzuweisen, der Spezialfinanzierung gutzuschreiben.
Übersicht
Art. 86 BV regelt die Finanzierung der Nationalstrassen und der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen. Die Bestimmung schafft zwei getrennte Töpfe: den Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) und die Spezialfinanzierung Strassenverkehr. Diese Zweckbindung stellt sicher, dass Einnahmen aus dem Strassenverkehr auch für den Strassenverkehr verwendet werden.
Der NAF finanziert primär die Nationalstrassen (Autobahnen und Autostrassen) sowie Verkehrsprojekte in Agglomerationen. Ihm fliessen die Erträge der Autobahnvignette, die Mineralölsteuerzuschläge und in der Regel 10 Prozent der allgemeinen Mineralölsteuer zu. Bei dieser Mineralölsteuer gilt eine Obergrenze von 310 Millionen Franken pro Jahr. Die Autobahnvignette ist rechtlich umstritten: Während der Bundesrat sie als Gebühr qualifizierte, sieht die herrschende Lehre sie als Steuer, da ihre Höhe unabhängig von der Strassenbenutzung ist.
Die Spezialfinanzierung erhält die verbleibenden Mineralölsteuererträge und finanziert andere strassenbezogene Aufgaben. Dazu gehören Beiträge an kantonale Hauptstrassen, Umweltschutzmassnahmen und allgemeine Strassenbeiträge an die Kantone. Auch Forschung und Verwaltung werden daraus finanziert.
Beide Finanzierungsinstrumente dürfen nur für Zwecke «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» verwendet werden. Diese Formulierung ist weit auszulegen: Auch Schienen- oder Velowege können finanziert werden, wenn sie nachweislich Strassen entlasten.
Beispiel: Ein Kanton plant eine S-Bahn-Linie in einer Agglomeration. Obwohl es sich um Schienenverkehr handelt, kann der Bund NAF-Mittel beisteuern, falls die S-Bahn den Autoverkehr reduziert und damit die Strassen entlastet.
N. 1 Art. 86 BV stellt das Finanzierungssystem für Nationalstrassen und Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen auf eine verfassungsrechtliche Grundlage. Die aktuelle Fassung von Art. 86 BV ist das Resultat mehrerer Verfassungsrevisionen, wobei die bedeutendste Änderung mit der Schaffung des Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) per 1. Januar 2018 erfolgte. Die Grundlage bildete die vom Volk am 12. Februar 2017 angenommene Vorlage «Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds» (BBl 2015 1899).
N. 2 Die historische Entwicklung der Strassenfinanzierung begann bereits unter der Bundesverfassung von 1874. Art. 36ter BV 1874 sah vor, dass die eidgenössischen Zollerträge aus Treib- und Brennstoffen sowie der Reinertrag aus einer allfälligen Verbrauchssteuer für die Bedürfnisse des Strassenverkehrs verwendet werden mussten. Mit Art. 36quinquies BV 1874 wurde 1982 die Nationalstrassenabgabe (Vignette) eingeführt (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 1).
N. 3 Der entscheidende Paradigmenwechsel erfolgte mit der NAF-Vorlage von 2017, welche die bisherige «Spezialfinanzierung Strassenverkehr» durch einen unbefristeten Fonds ablöste. Die Botschaft betonte die Notwendigkeit einer langfristig gesicherten Finanzierungsgrundlage für die wachsenden Infrastrukturaufgaben (BBl 2015 1899, 1901 ff.). Der NAF vereint die Finanzierung der Nationalstrassen mit jener der Agglomerationsprogramme und schafft eine stabilere Finanzierungsbasis durch die Zweckbindung verschiedener Einnahmequellen.
N. 4 Art. 86 BV ist im 3. Titel «Bund, Kantone und Gemeinden», 2. Kapitel «Zuständigkeiten», 7. Abschnitt «Öffentliche Werke und Verkehr» verortet. Die Norm steht in engem systematischen Zusammenhang mit den übrigen Verkehrsbestimmungen, insbesondere → Art. 82 Abs. 3 BV (Strassenwesen), → Art. 83 BV (Nationalstrassen) und → Art. 85 BV (Schwerverkehrsabgabe). Diese Bestimmungen bilden zusammen das verfassungsrechtliche Fundament der schweizerischen Verkehrsinfrastrukturpolitik (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 4).
N. 5 Die Finanzierungsnorm ist ferner mit → Art. 126 BV (Haushaltführung) und → Art. 131 BV (Besondere Verbrauchssteuern) zu lesen. Art. 131 BV definiert die Steuertatbestände, deren Erträge teilweise über Art. 86 BV zweckgebunden werden. Das Verhältnis zu → Art. 85a BV (Nationalstrassenabgabe) ist durch die direkte Zuweisung der Erträge an den NAF in Art. 86 Abs. 2 Bst. a BV geklärt.
N. 6 Im föderalistischen Kontext ist Art. 86 BV als Ausdruck der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zu verstehen. Der Bund finanziert die Nationalstrassen vollständig (Art. 83 Abs. 2 BV), während er bei den übrigen Strassen subsidiär über Beiträge mitwirkt. Die kantonale Strassenkompetenz gemäss → Art. 82 Abs. 1 BV bleibt grundsätzlich erhalten.
#3.1 Der Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (Abs. 1)
N. 7 Absatz 1 definiert den Verwendungszweck des NAF: die Finanzierung der Nationalstrassen sowie Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen. Der Begriff «Verkehrsinfrastruktur» ist nach der Auslegung des Bundesamtes für Justiz umfassend zu verstehen und schliesst alle Verkehrsträger ein, also auch Schienen-, Fuss- und Veloverkehr (JAAC 70.1, BBl 2007 6373, 6381).
N. 8 Die Formulierung «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» begrenzt die Verwendung auf Massnahmen, die einen funktionalen Bezug zum Strassenverkehr aufweisen. Dieser Zusammenhang ist nach der Praxis des Bundesamtes für Justiz nicht nur bei direkten Strasseninfrastrukturprojekten gegeben, sondern auch dann, wenn die Massnahmen zu einer konkreten Entlastung bestimmter Strassen führen (JAAC 70.1; Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 22).
N. 9 Absatz 2 listet abschliessend die dem NAF zugewiesenen Mittel auf. Die wichtigsten Einnahmequellen sind:
Nationalstrassenabgabe (Vignette) gemäss Art. 85a BV (Bst. a)
Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen (Bst. c)
Automobilsteuer auf importierten Personenwagen (Bst. d)
Ein definierter Anteil der allgemeinen Mineralölsteuer (Bst. e und f)
N. 10 Die komplexe Berechnungsformel in Bst. e stellt sicher, dass dem NAF ein angemessener Anteil der Mineralölsteuererträge zufliesst, begrenzt diesen aber auf maximal 310 Millionen Franken pro Jahr (indexiert). Diese Obergrenze war ein zentrales Element des politischen Kompromisses bei der NAF-Schaffung.
#3.3 Die Spezialfinanzierung Strassenverkehr (Abs. 3 und 4)
N. 11 Parallel zum NAF besteht die Spezialfinanzierung Strassenverkehr fort, welche die in Abs. 3 aufgelisteten Aufgaben finanziert. Dazu gehören insbesondere Beiträge an Hauptstrassen (Bst. b), Umweltschutzmassnahmen (Bst. c) und allgemeine Beiträge an kantonale Strassenkosten (Bst. d). Die Spezialfinanzierung erhält gemäss Abs. 4 die Hälfte der Mineralölsteuererträge, abzüglich der dem NAF zugewiesenen Mittel.
N. 12 Art. 86 BV begründet eine verfassungsrechtliche Zweckbindung der aufgeführten Einnahmen. Diese Zweckbindung ist für den Gesetzgeber verbindlich; eine anderweitige Verwendung der Mittel wäre verfassungswidrig. Die Norm schafft jedoch keine subjektiven Rechte auf bestimmte Leistungen — weder für Private noch für Kantone oder Gemeinden.
N. 13 Für die Kantone ergeben sich aus Art. 86 BV Ansprüche auf Bundesbeiträge im Rahmen der gesetzlich konkretisierten Programme. Die Ausgestaltung dieser Beitragssysteme erfolgt auf Gesetzesstufe, wobei der Bund einen erheblichen Gestaltungsspielraum hat. Die Kantone haben keinen direkten verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine bestimmte Beitragshöhe.
N. 14 Die Fondsstruktur des NAF gewährleistet, dass die zweckgebundenen Einnahmen auch über mehrere Rechnungsjahre für Infrastrukturprojekte zur Verfügung stehen. Dies ermöglicht eine langfristige Planung und Realisierung von Grossprojekten unabhängig von der jährlichen Budgetierung.
N. 15 Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Rechtsnatur der Nationalstrassenabgabe. Während der Bundesrat von einer Gebühr mit fiskalischem Charakter ausging (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 17), qualifiziert die herrschende Lehre die Vignette als Aufwandsteuer, da der Grad der Benutzung keinen Einfluss auf die Abgabehöhe hat (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 17; Reich, Steuerrecht, § 2 N. 45).
N. 16 Kontrovers diskutiert wurde die Verwendung von Strassenverkehrseinnahmen für die Schieneninfrastruktur in Agglomerationen. Die Volksinitiative «Für eine faire Verkehrsfinanzierung» forderte, dass der gesamte Reinertrag ausschliesslich für den Strassenverkehr verwendet werden solle (Beusch, BSK BV, Art. 86 N. 23). Das Bundesamt für Justiz vertrat demgegenüber die Position, dass Erträge der Treibstoffsteuer für die Infrastruktur aller Verkehrsträger eingesetzt werden dürfen, soweit dadurch bestimmte Strassen konkret entlastet würden (VPB 70.1).
N. 17 Die Abgrenzung zwischen NAF-tauglichen Agglomerationsprojekten und reinen Lokalverkehrsmassnahmen ist in der Praxis umstritten. Die Kriterien für die Mitfinanzierung durch den Bund werden auf Verordnungsstufe konkretisiert, wobei die Anforderung eines überregionalen Nutzens teilweise zu Abgrenzungsschwierigkeiten führt.
N. 18 Bei der Planung von Verkehrsinfrastrukturprojekten ist frühzeitig zu klären, ob eine Finanzierung durch NAF-Mittel in Frage kommt. Die Agglomerationsprogramme unterliegen einem vierjährigen Planungszyklus mit spezifischen Eingabefristen. Kantone und Gemeinden müssen ihre Projekte rechtzeitig in die kantonalen Richtpläne aufnehmen.
N. 19 Die Anforderung des «Zusammenhangs mit dem Strassenverkehr» ist weit auszulegen. Auch reine ÖV-Projekte können NAF-Beiträge erhalten, wenn sie nachweislich zu einer Entlastung des Strassennetzes führen. Die Projektträger müssen diesen Entlastungseffekt jedoch konkret darlegen und quantifizieren.
N. 20 Bei der Verwendung der Spezialfinanzierungsmittel (Abs. 3) haben die Kantone grössere Freiheiten als bei NAF-Projekten. Die allgemeinen Beiträge gemäss Abs. 3 Bst. d können für alle dem Motorfahrzeugverkehr geöffneten Strassen verwendet werden, ohne projektspezifische Bewilligung des Bundes. Dies ermöglicht eine flexiblere kantonale Strassenplanung.
Rechtsprechung
Die Rechtsprechung zu Art. 86 BV ist aufgrund des technischen Charakters der Norm als Finanzierungsgrundlage für Verkehrsinfrastruktur begrenzt. Die massgeblichen Entscheide behandeln primär Fragen zur Zweckbindung von Treibstoffsteuererträgen und zur Verfassungsauslegung der Verwendungszwecke.
#Verfassungsauslegung und Zweckbindung der Spezialfinanzierung
Gutachten BJ-05-08-3 vom 3. August 2005 (Verfassungsmässigkeit der Verwendung von Mineralölsteuererträgen für Schieneninfrastrukturen des Agglomerationsverkehrs)
Das grundlegende Gutachten des Bundesamtes für Justiz klärt zentrale Auslegungsfragen zu Art. 86 Abs. 3 Bst. b^bis BV bezüglich der Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur in Agglomerationen. Das BJ stellte fest, dass «Verkehrsinfrastruktur» alle Verkehrsträger umfasst, einschliesslich der Schiene.
«Art. 86 Abs. 3 BV bestimmt, dass die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Treibstoffen sowie der Reinertrag aus der Nationalstrassenabgabe soweit für die aufgezählten Aufgaben und Aufwendungen verwendet werden darf, als sie 'im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr' stehen. Der Zusammenhang mit dem Strassenverkehr ist nicht nur dann gegeben, wenn die Beiträge direkt für die Strasseninfrastruktur eingesetzt werden; er besteht auch dann, wenn die Beiträge zu einer konkreten Entlastung bestimmter Strassen führen.»
Die Relevanz dieses Gutachtens liegt in der systematischen Verfassungsauslegung, welche die Grundlage für die moderne Agglomerationsverkehrsfinanzierung schuf und zeigt, dass die Zweckbindung nicht starr auf Strassenprojekte beschränkt ist, sondern verkehrsträgerübergreifende Lösungen ermöglicht.
BGE 112 IV 102 vom 21. Oktober 1986 (Nationalstrassenabgabe; Vignettenpflicht)
Dieser Leitentscheid behandelt die praktische Anwendung der Nationalstrassenabgabe und bestätigt die verfassungsrechtliche Grundlage der Verkehrsfinanzierung. Das Bundesgericht präzisierte die Anforderungen an die ordnungsgemässe Vignettenanbringung.
«Wer bei der Fahrt auf einer Autobahn die Vignette lose im Wagen mitführt, ist wegen Benützung einer Nationalstrasse 'mit einem Fahrzeug ohne gültige Vignette' im Sinne von Art. 9 Abs. 1 NSAV zu bestrafen.»
Der Entscheid ist für die Finanzierungsgrundlagen relevant, da er die praktische Durchsetzung der Nationalstrassenabgabe als zentrale Einnahmequelle des Nationalstrassenfonds sicherstellt.
A-1849/2013 vom 20. August 2013 (BVGer): Verwendung von Treibstoffsteuererträgen für Luftverkehrsausbildungen; das BVGer konkretisierte den Ermessensspielraum bei der Beitragsgewährung und bestätigte die restriktive Auslegung von Art. 86 Abs. 3 BV.
A-1851/2013 vom 20. August 2013 (BVGer): Parallelentscheid zu A-1849/2013 betreffend Grundausbildungen im Luftfahrzeugunterhalt; bekräftigt die Anforderung eines konkreten Sicherheitsbezugs über Mindeststandards hinaus.
Die parlamentarische Praxis zeigt eine kontinuierliche Entwicklung der Finanzierungsmodalitäten, wobei der Verfassungsauftrag zur zweckgebundenen Verwendung der Mittel stets respektiert wurde.