1Bund und Kantone sorgen für ein ausreichendes Angebot an öffentlichem Verkehr auf Schiene, Strasse, Wasser und mit Seilbahnen in allen Landesgegenden. Die Belange des Schienengüterverkehrs sind dabei angemessen zu berücksichtigen.
2Die Kosten des öffentlichen Verkehrs werden zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt.
L'art. 81a Cst. règle le service de base des transports publics et son financement. Cette disposition exige de la Confédération et des cantons qu'ils assurent conjointement une offre suffisante de transports publics. Parallèlement, les usagers doivent assumer une part équitable des coûts.
Le premier alinéa oblige la Confédération et les cantons à fournir dans toutes les régions de Suisse suffisamment de liaisons ferroviaires, par bus, par bateau et par téléphérique. « Suffisant » signifie un service de base qui rend toutes les zones accessibles (Griffel selon Kern, BSK BV, Art. 81a N. 10). Cela comprend tant le nombre de liaisons que leur qualité. Le transport de marchandises par rail doit également être pris en considération de manière appropriée.
Le deuxième alinéa stipule que les voyageurs doivent payer une « part équitable » des coûts par le biais des prix des billets. Le Tribunal fédéral a décidé que cette part ne peut pas être nulle (ATF 149 I 182). Des transports publics entièrement gratuits sont par conséquent contraires à la Constitution. En pratique, les voyageurs couvrent entre 40 et 60 pour cent des coûts dans le trafic régional et jusqu'à 80 pour cent dans le trafic longue distance (Stückelberger/Haldimann, Schienenverkehrsrecht, 2008, p. 265).
Cette réglementation a été introduite en 2005 avec la réforme des chemins de fer 2 (FF 2005 2547). Elle vise d'une part à garantir une desserte complète du territoire, d'autre part à renforcer le principe de causalité.
Exemple : Une commune souhaite offrir gratuitement son bus urbain. L'arrêt 1C_490/2024 montre que de telles initiatives à tarif zéro violent l'art. 81a al. 2 Cst. La commune pourrait toutefois introduire des tarifs fortement réduits, tant que les voyageurs assument encore une part équitable des coûts d'exploitation.
Dans la doctrine, il est controversé de savoir si l'art. 81a al. 2 Cst. fixe également une limite supérieure pour les prix. Tandis qu'Uhlmann affirme une telle limite supérieure (SG Komm. BV, Art. 81a N. 34), Kern la nie (BSK BV, Art. 81a N. 32).
N. 1 L'art. 81a Cst a été intégré dans la Constitution fédérale lors de la réforme des chemins de fer 2 par votation populaire du 20 février 2005 (FF 2005 2313). Cette disposition a remplacé la disposition transitoire à durée limitée de l'art. 196 ch. 3 Cst relative au financement des transports publics, qui aurait expiré le 31 décembre 2007 (FF 2004 6297, 6310). Le constituant poursuivait trois objectifs principaux : premièrement, assurer durablement le financement des transports publics, deuxièmement, ancrer une offre suffisante comme mandat constitutionnel et troisièmement, inscrire le principe du financement par les usagers (FF 2004 6302).
N. 2 La formulation de l'al. 2 a fait l'objet de discussions intenses. Le Conseil fédéral avait d'abord proposé que les coûts soient couverts « en règle générale » par les usagers, formulation que le Conseil des États a atténuée en « en principe ». La conférence de conciliation s'est finalement mise d'accord sur la formulation « pour une part appropriée » (FF 2004 6303). Cette genèse montre la volonté du constituant d'ancrer d'une part le principe de causalité, mais de laisser d'autre part une marge de manœuvre pour des considérations de politique sociale et environnementale (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 1).
N. 3 L'art. 81a Cst est situé systématiquement dans le 3e titre (Confédération, cantons et communes), 4e chapitre (Environnement et aménagement du territoire), 7e section (Travaux publics et transports). Cette disposition est étroitement liée aux autres dispositions constitutionnelles sur les transports : → Art. 81 Cst (Travaux publics), → Art. 82 Cst (Circulation routière), → Art. 83 Cst (Fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération), → Art. 84 Cst (Transit alpin), → Art. 85 Cst (Redevance sur le trafic des poids lourds), → Art. 86 Cst (Impôt sur les carburants), → Art. 87 Cst (Chemins de fer et autres moyens de transport) ainsi qu'à l'→ Art. 87a Cst (Infrastructure ferroviaire).
N. 4 La position systématique après le droit de l'environnement (→ Art. 73–80 Cst) et avant les véritables dispositions sur les transports souligne la double fonction de l'art. 81a Cst : les transports publics servent à la fois le service public et les objectifs de politique environnementale. Cette disposition doit en outre être comprise dans le contexte du principe de durabilité (→ Art. 73 Cst) et du mandat d'aménagement du territoire (→ Art. 75 Cst) (Griffel, Verkehrsverfassungsrecht, 2008, p. 15).
N. 5L'alinéa 1 établit un triple mandat constitutionnel : la Confédération et les cantons veillent conjointement à (1) une offre suffisante, (2) de transports publics, (3) sur rail, sur route, par voies d'eau et par installations à câbles, (4) dans toutes les régions du pays. La notion d'« offre suffisante » est un concept juridique indéterminé qui se concrétise par la législation et la pratique. Selon Griffel, elle ne vise que l'accessibilité générale (BSK BV-Kern, Art. 81a N. 10 cite Griffel).
N. 6 L'« offre suffisante » comprend des aspects quantitatifs (fréquence des cadences, couverture du réseau) et qualitatifs (fiabilité, confort, accessibilité). Cette exigence ne s'adresse pas aux individus, mais oblige la Confédération et les cantons à accomplir conjointement cette tâche. La formulation « dans toutes les régions du pays » concrétise l'obligation de service public et exige une desserte de surface couvrant également les régions périphériques (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 7–9).
N. 7L'alinéa 2 ancre le principe du financement par les usagers : les coûts des transports publics sont couverts « pour une part appropriée » par les prix payés par les usagers. L'expression « part appropriée » est également un concept juridique indéterminé. Le Tribunal fédéral a précisé dans l'ATF 149 I 182 que cette part ne peut être nulle — un financement entièrement gratuit est contraire à la Constitution.
N. 8 La prise en compte du transport de marchandises sur rail selon l'al. 1 concerne la coordination avec le transport de personnes lors de l'attribution des sillons et de la planification de l'infrastructure. Cette disposition n'exige pas un traitement égal, mais une prise en compte appropriée des besoins du transport de marchandises (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 11–12).
N. 9 L'al. 1 entraîne une obligation pour la Confédération et les cantons d'assurer de manière coopérative une offre de base en transports publics. Cette obligation se concrétise en obligations de planification, de financement et d'exploitation. La mise en œuvre s'effectue principalement par la loi sur le transport de voyageurs (LTV, RS 745.1) et les lois cantonales d'exécution. L'art. 81a al. 1 Cst ne permet pas de déduire un droit subjectif à certaines liaisons de transport (Uhlmann/Hinderling, Transportrecht, 2008, p. 72).
N. 10 L'al. 2 fonde une limite constitutionnelle pour la tarification. Les entreprises de transport et les autorités sont tenues de concevoir les tarifs de manière à atteindre un taux de couverture des coûts approprié. Selon l'ATF 149 I 182 et l'arrêt 1C_490/2024, les initiatives communales ou cantonales pour un tarif zéro dans les transports publics sont incompatibles avec l'art. 81a al. 2 Cst et donc nulles.
N. 11 La violation de l'art. 81a Cst peut être invoquée dans le cadre du contrôle abstrait des normes (→ Art. 82 lit. b LTF) ou lors de l'examen préalable d'initiatives populaires. Les particuliers ne peuvent s'appuyer qu'indirectement sur l'art. 81a Cst, par exemple lorsque des tarifs discriminatoires contreviennent à l'→ Art. 8 Cst.
N. 12Limite supérieure contestée pour les prix de transport : Dans la doctrine, il est controversé de savoir si l'art. 81a al. 2 Cst établit une limite supérieure pour les prix de transport. Uhlmann (SG Komm. BV, Art. 81a N. 34) défend la position selon laquelle cette disposition constitue une limite supérieure globale : une couverture complète des coûts par les prix aux usagers serait dès lors inadmissible, car cela nierait le caractère d'intérêt général des transports publics. Kern conteste cette conception (BSK BV, Art. 81a N. 32) : la disposition ne constitue pas une limite supérieure et n'exclut pas une couverture complète des coûts.
N. 13Taux de couverture des coûts approprié : Ce qui constitue une « part appropriée » de couverture des coûts est controversé dans la doctrine. La pratique montre des taux de couverture des coûts entre 40% et 60% dans le trafic régional et jusqu'à 80% dans le trafic grandes lignes. Stückelberger/Haldimann (Schienenverkehrsrecht, 2008, p. 265) plaident pour une approche différenciée selon le type de trafic et la région. Le Tribunal fédéral n'a jusqu'à présent défini aucune limite inférieure en pourcentage, mais a seulement précisé qu'un tarif zéro est inadmissible (ATF 149 I 182).
N. 14Rapport avec les objectifs environnementaux : Le rapport de tension entre le financement par les usagers et les objectifs de politique environnementale fait l'objet de discussions controversées. Une partie de la doctrine argue que des tarifs bas pour encourager le passage du transport individuel motorisé sont requis par l'→ Art. 73 Cst (Durabilité) et l'→ Art. 74 Cst (Protection de l'environnement). Le Tribunal fédéral a relativisé cette argumentation dans l'ATF 149 I 182 consid. 3.3.2 : les transports publics consomment également des ressources, raison pour laquelle une promotion illimitée par des offres gratuites n'est pas durable per se.
N. 15 Lors de la tarification, les entreprises de transport et les autorités doivent assurer un taux de couverture des coûts approprié. Les tarifs sociaux (réductions pour certains groupes de personnes) sont admissibles, pour autant que le taux global de couverture des coûts reste approprié. La subvention croisée de lignes déficitaires par des tronçons rentables est usuelle et conforme à la Constitution.
N. 16 Les initiatives populaires pour des transports publics gratuits sont incompatibles avec l'art. 81a al. 2 Cst à tous les niveaux étatiques (Confédération, cantons, communes). Ceci vaut selon la jurisprudence la plus récente (arrêt 1C_490/2024) également pour les entreprises de transports urbains. Les comités d'initiative devraient plutôt se concentrer sur de fortes réductions ou sur l'extension de l'offre.
N. 17 Lors de la planification de l'offre, les coûts externes du transport doivent être pris en compte (ARE, Coûts et bénéfices externes des transports, 2014). Les bénéfices économiques des transports publics (réduction des embouteillages, de la pollution atmosphérique, des accidents) justifient un subventionnement, mais excluent une distribution gratuite.
N. 18 L'octroi de concessions et les conventions de prestations doivent tenir compte des exigences de l'art. 81a Cst. Les entreprises de transport n'ont pas droit à une couverture intégrale des coûts par les pouvoirs publics. Les autorités doivent, lors de la fixation des indemnités, s'assurer que des taux d'autofinancement appropriés soient atteints.
#Interprétation de l'art. 81a al. 2 Cst. et participation aux coûts
ATF 149 I 182 consid. 3.2.1-3.2.3 du 31 mars 2023
Une initiative populaire pour des transports publics gratuits contrevient à l'art. 81a al. 2 Cst.
Le Tribunal fédéral développe des principes d'interprétation contraignants pour l'art. 81a al. 2 Cst. : cette disposition exige que les coûts des transports publics soient couverts pour une « part appropriée » par les prix payés par les usagers.
« Selon une interprétation littérale de l'art. 81a al. 2 Cst., cette disposition exige qu'une part appropriée des coûts des transports publics soit couverte par les prix payés par les usagers. Cette part appropriée ne peut pas être nulle. »
Arrêt 1C_490/2024 du 9 décembre 2024 consid. 2.2
Une initiative communale pour des transports publics de proximité gratuits à Berne est incompatible avec l'art. 81a al. 2 Cst.
La jurisprudence relative à l'art. 81a al. 2 Cst. est appliquée aux transports communaux et confirme qu'une solution de tarif zéro est également inconstitutionnelle au niveau local.
« Die Kosten des öffentlichen Verkehrs werden zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt werden. »
CCST.2024.0005 du 6 mars 2025 consid. 2
Une initiative vaudoise pour des transports publics à prix réduit contrevient à l'art. 81a al. 2 Cst.
Même une réduction importante des prix (plafonnement du prix des abonnements au niveau de la vignette autoroutière) peut contrevenir à l'exigence d'une participation appropriée aux coûts.
« Le texte proposé [...] contrevient à la notion de part appropriée des coûts de l'art. 81a Cst. et partant au droit supérieur. »
ATF 143 I 109 consid. 5.1 du 2 septembre 2016
Répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de fixation des tarifs dans les transports publics.
L'art. 81a Cst. ne crée pas de nouvelle compétence fédérale, mais complète l'ordre des compétences existant par des obligations pour la Confédération et les cantons d'assurer une offre suffisante et une participation des usagers aux coûts.
« L'art. 81a Cst. ne porte pas atteinte à la répartition des compétences entre Confédération et cantons. »
ATF 149 I 182 consid. 3.2.3 du 31 mars 2023
L'art. 81a al. 2 Cst. s'applique à tous les transports publics, pas seulement au transport ferroviaire.
Le Tribunal fédéral précise que l'art. 81a al. 2 Cst. se réfère à l'ensemble des moyens de transport mentionnés à l'al. 1 (« par rail, route, voie navigable et installations à câbles »).
« Par conséquent, des points de vue historique, systématique et téléologique, on ne peut limiter l'application de l'art. 81a al. 2 Cst. au seul transport par rail: cette disposition s'applique à l'ensemble des transports publics. »
ATF 149 I 182 consid. 3.3.2 du 31 mars 2023
L'art. 81a al. 2 Cst. n'est pas en contradiction avec le principe de durabilité (art. 73 Cst.).
La participation des usagers aux coûts est compatible avec le principe du développement durable, car une augmentation illimitée des transports publics consomme également des ressources.
« Il n'apparaît pas que le report des usagers sur des infrastructures consommant de l'énergie au détriment d'une mobilité douce réalise complètement le but de développement durable. »