1Bund und Kantone sorgen für ein ausreichendes Angebot an öffentlichem Verkehr auf Schiene, Strasse, Wasser und mit Seilbahnen in allen Landesgegenden. Die Belange des Schienengüterverkehrs sind dabei angemessen zu berücksichtigen.
2Die Kosten des öffentlichen Verkehrs werden zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt.
L'art. 81a Cost. disciplina il servizio universale di trasporto pubblico e il relativo finanziamento. La disposizione impone congiuntamente alla Confederazione e ai Cantoni di garantire un'offerta sufficiente di trasporto pubblico. Al contempo, gli utenti devono sostenere una parte adeguata dei costi.
Il primo capoverso obbliga la Confederazione e i Cantoni a fornire in tutte le regioni della Svizzera collegamenti sufficienti di treno, autobus, battelli e funivie. «Sufficiente» significa un servizio universale che renda raggiungibili tutte le zone (Griffel secondo Kern, BSK BV, Art. 81a N. 10). Ciò comprende sia il numero di collegamenti sia la loro qualità. Anche il trasporto merci su rotaia deve essere adeguatamente considerato.
Il secondo capoverso stabilisce che i passeggeri devono pagare una «parte adeguata» dei costi tramite i prezzi dei biglietti. Il Tribunale federale ha deciso che questa quota non può essere nulla (BGE 149 I 182). Il trasporto pubblico completamente gratuito è pertanto incostituzionale. Nella pratica, i passeggeri coprono tra il 40 e il 60 per cento dei costi nel traffico regionale e fino all'80 per cento nel traffico a lunga percorrenza (Stückelberger/Haldimann, Schienenverkehrsrecht, 2008, p. 265).
La disciplina è stata introdotta nel 2005 con la Riforma delle ferrovie 2 (FF 2005 2289). Da un lato deve garantire un approvvigionamento capillare di trasporti, dall'altro rafforzare il principio di causalità.
Esempio: Un Comune vuole offrire gratuitamente i propri autobus urbani. La sentenza 1C_490/2024 mostra che tali iniziative a tariffa zero violano l'art. 81a cpv. 2 Cost. Il Comune potrebbe però introdurre tariffe fortemente agevolate, purché i passeggeri sostengano ancora una parte adeguata dei costi d'esercizio.
Nella dottrina è controverso se l'art. 81a cpv. 2 Cost. stabilisca anche un limite superiore per i prezzi. Mentre Uhlmann ammette un tale limite superiore (SG Komm. BV, Art. 81a N. 34), Kern lo nega (BSK BV, Art. 81a N. 32).
N. 1 L'art. 81a Cost. è stato inserito nella Costituzione federale nell'ambito della riforma ferroviaria 2 mediante votazione popolare del 20 febbraio 2005 (FF 2005 2297). La disposizione ha sostituito la disposizione transitoria a tempo determinato dell'art. 196 n. 3 Cost. relativa al finanziamento del traffico pubblico, che sarebbe scaduta il 31 dicembre 2007 (FF 2004 6241, 6254). Il costituente perseguiva tre obiettivi principali: primo, garantire durevolmente il finanziamento del traffico pubblico, secondo, ancorare un'offerta sufficiente come mandato costituzionale e terzo, sancire il principio del finanziamento da parte degli utenti (FF 2004 6246).
N. 2 La formulazione del cpv. 2 è stata discussa intensamente. Il Consiglio federale aveva inizialmente proposto che i costi fossero coperti «di regola» dagli utenti, che il Consiglio degli Stati ha attenuato in «in linea di principio». La conferenza di conciliazione si è infine accordata sulla formulazione «in misura adeguata» (FF 2004 6247). Questa genesi mostra la volontà del costituente di ancorare da un lato il principio di causalità, dall'altro di lasciare margine per considerazioni di politica sociale e ambientale (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 1).
N. 3 L'art. 81a Cost. è collocato sistematicamente nel 3° titolo (Confederazione, Cantoni e Comuni), 4° capitolo (Ambiente e pianificazione del territorio), 7ª sezione (Opere pubbliche e traffico). La disposizione è strettamente correlata alle altre disposizioni sui trasporti della Costituzione: → art. 81 Cost. (Opere pubbliche), → art. 82 Cost. (Traffico stradale), → art. 83 Cost. (Fondo per l'infrastruttura stradale), → art. 84 Cost. (Traffico di transito), → art. 85 Cost. (Tassa sul traffico pesante), → art. 86 Cost. (Imposta sui carburanti), → art. 87 Cost. (Ferrovie e altri vettori) e → art. 87a Cost. (Infrastruttura ferroviaria).
N. 4 La posizione sistematica dopo il diritto ambientale (→ art. 73–80 Cost.) e prima delle vere e proprie disposizioni sui trasporti sottolinea la doppia funzione dell'art. 81a Cost.: il traffico pubblico serve sia al servizio di base sia a obiettivi di politica ambientale. La disposizione deve inoltre essere compresa nel contesto del principio di sostenibilità (→ art. 73 Cost.) e del mandato di pianificazione del territorio (→ art. 75 Cost.) (Griffel, Verkehrsverfassungsrecht, 2008, p. 15).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 5Il capoverso 1 statuisce un triplice mandato costituzionale: Confederazione e Cantoni provvedono insieme a (1) un'offerta sufficiente, (2) di traffico pubblico, (3) su rotaia, strada, acqua e con funicolari, (4) in tutte le regioni del Paese. Il concetto di «offerta sufficiente» è una nozione giuridica indeterminata che viene concretizzata dalla legislazione e dalla prassi. Secondo Griffel essa si riferisce esclusivamente all'accessibilità generale (BSK BV-Kern, Art. 81a N. 10 cita Griffel).
N. 6 L'«offerta sufficiente» comprende aspetti quantitativi (frequenza, copertura della rete) e qualitativi (affidabilità, comfort, accessibilità). Il diritto non si rivolge agli individui, ma obbliga Confederazione e Cantoni all'adempimento comune del compito. La formulazione «in tutte le regioni del Paese» concretizza l'obbligo del servizio di base e richiede un allacciamento capillare anche delle regioni periferiche (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 7–9).
N. 7Il capoverso 2 ancora il principio del finanziamento da parte degli utenti: i costi del traffico pubblico sono coperti «in misura adeguata» dai prezzi pagati dalle utenti e dagli utenti. L'espressione «misura adeguata» è anch'essa una nozione giuridica indeterminata. Il Tribunale federale ha chiarito in DTF 149 I 182 che questa parte non può essere nulla — un finanziamento completamente gratuito è incostituzionale.
N. 8 Nella considerazione del traffico merci su rotaia secondo il cpv. 1 si tratta del coordinamento con il traffico passeggeri nell'assegnazione dei tracciati e nella pianificazione dell'infrastruttura. La disposizione non richiede una parità di trattamento, ma una considerazione adeguata delle esigenze del traffico merci (Kern, BSK BV, Art. 81a N. 11–12).
N. 9 Dal cpv. 1 deriva un obbligo di Confederazione e Cantoni di garantire cooperativamente un'offerta di base di traffico pubblico. Questo obbligo si concretizza in obblighi di pianificazione, finanziamento ed esercizio. L'attuazione avviene principalmente attraverso la Legge sul trasporto di viaggiatori (LTV, RS 745.1) e le leggi cantonali di esecuzione. Un diritto soggettivo a determinati collegamenti di trasporto non può essere derivato dall'art. 81a cpv. 1 Cost. (Uhlmann/Hinderling, Transportrecht, 2008, p. 72).
N. 10 Il cpv. 2 fonda un limite costituzionale per la strutturazione tariffaria. Le aziende di trasporto e le autorità sono obbligate a strutturare le tariffe in modo da raggiungere un grado adeguato di copertura dei costi. Secondo DTF 149 I 182 e sentenza 1C_490/2024 le iniziative comunali o cantonali per una tariffa zero nel traffico pubblico sono incompatibili con l'art. 81a cpv. 2 Cost. e quindi nulle.
N. 11 La violazione dell'art. 81a Cost. può essere censurata nell'ambito del controllo astratto delle norme (→ art. 82 lett. b LTF) o nell'esame preliminare delle iniziative popolari. Gli individui possono invocare l'art. 81a Cost. solo indirettamente, ad esempio quando tariffe discriminatorie violano l'→ art. 8 Cost.
N. 12Limite massimo controverso per i prezzi di trasporto: Nella dottrina è controverso se l'art. 81a cpv. 2 Cost. statuisca un limite massimo per i prezzi di trasporto. Uhlmann (SG Komm. BV, Art. 81a N. 34) sostiene la posizione che la disposizione rappresenti un limite massimo globale: una copertura completa dei costi attraverso i prezzi degli utenti sarebbe dunque inammissibile, poiché negherebbe il carattere di interesse generale del traffico pubblico. Kern contraddice questa concezione (BSK BV, Art. 81a N. 32): la disposizione non statuisce alcun limite massimo e non esclude una copertura completa dei costi.
N. 13Grado adeguato di copertura dei costi: Ciò che vale come «parte adeguata» della copertura dei costi è controverso nella dottrina. La prassi mostra gradi di copertura dei costi tra il 40% e il 60% nel traffico regionale e fino all'80% nel traffico a lunga distanza. Stückelberger/Haldimann (Schienenverkehrsrecht, 2008, p. 265) propugnano una considerazione differenziata secondo il tipo di traffico e la regione. Il Tribunale federale finora non ha definito un limite inferiore in percentuali, ma ha solo chiarito che una tariffa zero è inammissibile (DTF 149 I 182).
N. 14Rapporto con gli obiettivi ambientali: È discusso in modo controverso il rapporto di tensione tra il finanziamento da parte degli utenti e gli obiettivi di incentivazione della politica ambientale. Una parte della dottrina argomenta che tariffe basse per promuovere il passaggio dal traffico motorizzato individuale siano imposte dall'→ art. 73 Cost. (sostenibilità) e dall'→ art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente). Il Tribunale federale ha relativizzato questa argomentazione in DTF 149 I 182 consid. 3.3.2: anche il traffico pubblico consuma risorse, per cui una promozione illimitata attraverso offerte gratuite non è sostenibile di per sé.
N. 15 Nella strutturazione tariffaria le imprese di trasporto e le autorità devono garantire un grado adeguato di copertura dei costi. Le tariffe sociali (riduzioni per determinati gruppi di persone) sono ammissibili, purché il grado complessivo di copertura dei costi rimanga adeguato. Il sovvenzionamento incrociato di linee deficitarie attraverso tratte redditizie è usuale e costituzionalmente conforme.
N. 16Le iniziative popolari per il traffico pubblico gratuito sono incompatibili con l'art. 81a cpv. 2 Cost. a tutti i livelli statali (Confederazione, Cantoni, Comuni). Questo vale secondo la giurisprudenza più recente (sentenza 1C_490/2024) anche per le aziende di trasporto urbano. I comitati d'iniziativa dovrebbero invece concentrarsi su forti riduzioni o sul potenziamento dell'offerta.
N. 17 Nella pianificazione dell'offerta devono essere considerati i costi esterni del traffico (ARE, Costi e benefici esterni del traffico, 2014). I benefici economici del traffico pubblico (riduzione di ingorghi, inquinamento atmosferico, incidenti) giustificano un sovvenzionamento, ma escludono una fornitura gratuita.
N. 18Il rilascio di concessioni e i contratti di prestazione devono considerare le prescrizioni dell'art. 81a Cost. Le imprese di trasporto non hanno diritto alla copertura completa dei costi da parte della mano pubblica. Le autorità devono garantire nell'stabilire gli indennizzi che vengano raggiunti gradi adeguati di redditività propria.
#Interpretazione dell'art. 81a cpv. 2 Cost. e partecipazione ai costi
DTF 149 I 182 consid. 3.2.1-3.2.3 del 31 marzo 2023
L'iniziativa costituzionale per i trasporti pubblici gratuiti viola l'art. 81a cpv. 2 Cost.
Il Tribunale federale sviluppa principi interpretativi vincolanti per l'art. 81a cpv. 2 Cost.: la disposizione esige che i costi dei trasporti pubblici siano coperti in «parte adeguata» dai prezzi degli utenti.
«Selon une interprétation littérale de l'art. 81a al. 2 Cst., cette disposition exige qu'une part appropriée des coûts des transports publics soit couverte par les prix payés par les usagers. Cette part appropriée ne peut pas être nulle.»
Sentenza 1C_490/2024 del 9 dicembre 2024 consid. 2.2
L'iniziativa comunale per i trasporti pubblici locali gratuiti a Berna è incompatibile con l'art. 81a cpv. 2 Cost.
La giurisprudenza sull'art. 81a cpv. 2 Cost. viene applicata alle aziende di trasporto comunali e conferma che anche a livello locale una soluzione a tariffa zero è incostituzionale.
«Die Kosten des öffentlichen Verkehrs werden zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt werden.»
CCST.2024.0005 del 6 marzo 2025 consid. 2
L'iniziativa vodese per i trasporti pubblici agevolati viola l'art. 81a cpv. 2 Cost.
Anche una notevole riduzione dei prezzi (limitazione dei prezzi degli abbonamenti al livello della vignetta autostradale) può violare l'esigenza di una partecipazione adeguata ai costi.
«Le texte proposé [...] contrevient à la notion de part appropriée des coûts de l'art. 81a Cst. et partant au droit supérieur.»
DTF 143 I 109 consid. 5.1 del 2 settembre 2016
Ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nella fissazione delle tariffe nei trasporti pubblici.
L'art. 81a Cost. non crea una nuova competenza federale, ma completa l'ordinamento esistente delle competenze mediante obblighi per la Confederazione e i Cantoni di garantire un'offerta sufficiente e la partecipazione degli utenti ai costi.
«L'art. 81a Cst. ne porte pas atteinte à la répartition des compétences entre Confédération et cantons.»
DTF 149 I 182 consid. 3.2.3 del 31 marzo 2023
L'art. 81a cpv. 2 Cost. vale per tutti i trasporti pubblici, non solo per il trasporto ferroviario.
Il Tribunale federale chiarisce che l'art. 81a cpv. 2 Cost. si riferisce a tutti i mezzi di trasporto menzionati nel cpv. 1 («par rail, route, voie navigable et installations à câbles»).
«Par conséquent, des points de vue historique, systématique et téléologique, on ne peut limiter l'application de l'art. 81a al. 2 Cst. au seul transport par rail: cette disposition s'applique à l'ensemble des transports publics.»
DTF 149 I 182 consid. 3.3.2 del 31 marzo 2023
L'art. 81a cpv. 2 Cost. non è in contraddizione con il principio di sostenibilità (art. 73 Cost.).
La partecipazione degli utenti ai costi è compatibile con il principio dello sviluppo sostenibile, poiché anche un aumento illimitato dei trasporti pubblici consuma risorse.
«Il n'apparaît pas que le report des usagers sur des infrastructures consommant de l'énergie au détriment d'une mobilité douce réalise complètement le but de développement durable.»