1Die Schweiz steuert die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig.
2Die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz wird durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt. Die Höchstzahlen gelten für sämtliche Bewilligungen des Ausländerrechts unter Einbezug des Asylwesens. Der Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt, auf Familiennachzug und auf Sozialleistungen kann beschränkt werden.
3Die jährlichen Höchstzahlen und Kontingente für erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz unter Berücksichtigung eines Vorranges für Schweizerinnen und Schweizer auszurichten; die Grenzgängerinnen und Grenzgänger sind einzubeziehen. Massgebende Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen sind insbesondere das Gesuch eines Arbeitgebers, die Integrationsfähigkeit und eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage.
4Es dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen.
Art. 121a BV regelt die Zuwanderung in die Schweiz. Diese Verfassungsbestimmung entstand durch die Annahme der Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» am 9. Februar 2014. Sie legt fest, wie die Schweiz bestimmen darf, wer ins Land kommen soll.
Die Norm verpflichtet den Bund, die Zuwanderung eigenständig zu steuern. Das bedeutet: Die Schweiz soll selbst entscheiden, ohne Druck von anderen Ländern. Der Bund muss jährliche Höchstzahlen (Obergrenzen für die Anzahl Personen) und Kontingente (Teilmengen für bestimmte Gruppen) festlegen.
Bei der Zulassung von Ausländern müssen drei Kriterien beachtet werden: der gesamtwirtschaftliche Nutzen (Vorteil für die Wirtschaft), ein Vorrang für Inländer (Schweizer und bereits in der Schweiz lebende Personen werden bevorzugt) und die Integrationsfähigkeit (Bereitschaft und Fähigkeit zur Eingliederung).
Die Bestimmung verbietet neue völkerrechtliche Verträge, die dieser Zuwanderungssteuerung widersprechen. Bestehende Abkommen wie das Freizügigkeitsabkommen mit der EU bleiben jedoch gültig.
Beispiel: Ein deutsches Unternehmen möchte einen indischen IT-Spezialisten in seine Schweizer Niederlassung entsenden. Die Behörden müssen prüfen: Bringt dies volkswirtschaftlichen Nutzen? War die Stelle zuerst Schweizern und Niedergelassenen angeboten? Kann sich die Person in die Schweizer Gesellschaft integrieren? Zusätzlich darf die jährliche Obergrenze für Drittstaatsangehörige nicht überschritten werden.
Art. 121a BV ist nicht direkt anwendbar. Das heisst: Einzelpersonen können keine Rechte direkt daraus ableiten. Die Bestimmung muss zuerst durch Gesetze umgesetzt werden. Dies geschah 2016 mit einer «light»-Lösung, die das Freizügigkeitsabkommen respektiert: Arbeitgeber müssen offene Stellen in Berufen mit hoher Arbeitslosigkeit zuerst beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum melden, bevor sie EU-Bürger einstellen können.
N. 1 Die Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» wurde am 14. Februar 2012 mit 135'557 gültigen Unterschriften eingereicht (BBl 2012 3869). Der Bundesrat empfahl die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung (BBl 2013 291, 325). In seiner Botschaft vom 7. Dezember 2012 warnte er vor der Unvereinbarkeit mit dem Freizügigkeitsabkommen und den negativen wirtschaftlichen Folgen.
N. 2 Die Initiative wurde am 9. Februar 2014 mit 50,3% Ja-Stimmen und 14,5 Ständen angenommen (BBl 2014 4117). Die knappe Mehrheit widerspiegelte die gesellschaftliche Polarisierung in der Migrationsfrage. Die Annahme erfolgte trotz der warnenden Hinweise auf die Gefährdung der bilateralen Verträge mit der EU.
N. 3 Die parlamentarische Umsetzung erfolgte am 16. Dezember 2016 mit einer «Inländervorrang light»-Lösung, welche die bilateralen Abkommen respektierte (AS 2018 733). Diese Minimallösung führte zur Lancierung der Begrenzungsinitiative, die am 27. September 2020 mit 61,7% Nein-Stimmen abgelehnt wurde.
N. 4 Art. 121a BV steht systematisch zwischen der allgemeinen Ausländerkompetenz (Art. 121 BV) und den Asylbestimmungen (Art. 121b–e BV). Die Norm bildet eine Spezialnorm zu Art. 121 BV für den Bereich der Zuwanderungssteuerung.
N. 5 Die Bestimmung steht in einem Spannungsverhältnis zu verschiedenen Verfassungsprinzipien: → Art. 5 BV (Völkerrecht als Schranke staatlichen Handelns), → Art. 8 BV (Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot), → Art. 9 BV (Schutz vor Willkür), ↔ Art. 13 BV (Schutz der Privatsphäre), ↔ Art. 25 BV (Schutz vor Ausweisung) und → Art. 27 BV (Wirtschaftsfreiheit).
N. 6 Besonders konfliktträchtig ist das Verhältnis zu → Art. 54 BV (Auswärtige Angelegenheiten) und → Art. 190 BV (Massgeblichkeit des Bundesrechts). Die Norm schafft einen verfassungsimmanenten Konflikt zwischen Zuwanderungssteuerung und völkerrechtlichen Verpflichtungen.
N. 7 Der Begriff «eigenständig» bedeutet nach Uebersax (BSK BV, Art. 121a N. 12) mehr als blosse Programmatik — es handelt sich um eine normative Aufgabennorm. Der Bundesrat vertrat hingegen die Auffassung, Abs. 1 habe vorab programmatischen Charakter. Die Eigenständigkeit schliesst völkerrechtliche Bindungen nicht aus, verlangt aber nationale Gestaltungsspielräume.
N. 8 Die «Steuerung» umfasst quantitative und qualitative Aspekte der Zuwanderung. Sie erfordert aktive Massnahmen des Gesetzgebers, nicht bloss passive Hinnahme migrationsbedingter Entwicklungen.
N. 9 «Jährliche Höchstzahlen» sind absolute Obergrenzen für die Gesamtzuwanderung. «Kontingente» bezeichnen Teilmengen für spezifische Kategorien (Branchen, Qualifikationen, Herkunftsländer). Die Begriffe sind nicht synonym zu verwenden.
N. 10 Der Einbezug der Grenzgänger ist umstritten. Während der Bundesrat Grenzgänger der zahlenmässigen Begrenzung unterstellen wollte, vertritt Uebersax (BSK BV, Art. 121a N. 25), bei Grenzgängern handle es sich nur bedingt um Zuwanderer, weshalb Begrenzungsmassnahmen nicht zwingend seien.
N. 11 Der «gesamtwirtschaftliche Nutzen» erfordert eine volkswirtschaftliche Betrachtung über die Einzelinteressen der Arbeitgeber hinaus. Dies umfasst Arbeitsmarkteffekte, Infrastrukturkosten und soziale Auswirkungen.
N. 12 Der «Inländervorrang» privilegiert Personen, die bereits im schweizerischen Arbeitsmarkt integriert sind. Die parlamentarische Umsetzung als Meldepflicht für offene Stellen genügt nach Kritikern den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht.
N. 13 Die «Integrationsfähigkeit» verlangt eine Prognoseentscheidung über die künftige Integration. Massgebliche Kriterien sind Sprachkenntnisse, berufliche Qualifikation und die Bereitschaft zur Teilnahme am gesellschaftlichen Leben.
N. 14 Das Verbot neuer völkerrechtlicher Verträge gilt nach BGE 142 II 35 unmittelbar. Die Frage der Erweiterung bestehender Verträge ist umstritten: Epiney (Jusletter v. 2.6.2014) vertritt, Erweiterungen seien zulässig, solange das Schicksal des Grundvertrages offenbleibe. Uebersax (BSK BV, Art. 121a N. 174) sieht die EU als Ganzes, weshalb bei Unvereinbarkeit des Grundvertrages auch Erweiterungen unzulässig seien.
N. 15 Die direkte Anwendbarkeit von Art. 121a BV ist umstritten. Nach Epiney (Jusletter v. 2.6.2014) können die Absätze 1–3 unter bestimmten Umständen unmittelbar anwendbar sein. Das Bundesamt für Justiz und Uebersax (BSK BV, Art. 121a N. 25) vertreten hingegen, die Absätze 1–3 seien nicht unmittelbar anwendbar und bedürften der gesetzlichen Umsetzung. Das Bundesgericht folgte in BGE 142 II 35 der zweiten Auffassung.
N. 16 Aus Art. 121a BV ergeben sich keine subjektiven Rechtsansprüche für Einzelpersonen. Weder Schweizer noch Niedergelassene können eine vorrangige Bewilligungserteilung direkt aus der Verfassungsnorm ableiten (Urteil C-2637/2015 des BVGer vom 6.6.2016).
N. 17 Die Norm entfaltet Wirkung als öffentliches Interesse bei ausländerrechtlichen Interessenabwägungen, ohne jedoch Grundrechte auszuhebeln (VerwGE B 2024/162 vom 4.3.2025).
N. 18 Der zentrale Streitpunkt betrifft die Vereinbarkeit mit dem FZA. Heselhaus/Hänni (SZIER 2013, 19) sehen einen unlösbaren Widerspruch. Kunz (ZaöRV 2014, 329) plädiert für pragmatische Lösungsansätze. Schlegel/Sieber-Gasser (Jusletter v. 17.3.2014) propagierten einen «dritten Weg» zwischen Personenfreizügigkeit und Abschottung.
N. 19 Zur Zulässigkeit von Schutzklauseln vertreten Epiney (BSK BV, Art. 121a N. 79–80) und Tobler (Jusletter v. 16.2.2015), diese seien mit Art. 121a BV vereinbar. Uebersax (BSK BV, Art. 121a N. 80) betont die verfassungsrechtlich gebotene legislative Flexibilität.
N. 20 Der Bundesrat interpretierte den Umsetzungsauftrag restriktiv im Lichte völkerrechtlicher Verpflichtungen (Bundesamt für Justiz, Auslegung vom 8.4.2014). Kritiker wie Uebersax (Jusletter v. 14.4.2014) forderten eine wortgetreuere Umsetzung. Die parlamentarische Lösung suchte einen Mittelweg zwischen Verfassungsauftrag und Vertragstreue.
N. 21 Für die Rechtsanwendung ist zwischen EU/EFTA-Bürgern und Drittstaatsangehörigen zu unterscheiden. Bei ersteren gilt weiterhin primär das FZA, bei letzteren das restriktivere AIG mit Kontingentssystem.
N. 22 Kroatische Staatsangehörige bilden einen Sonderfall: Sie können sich nicht auf das FZA berufen, da das Erweiterungsabkommen nach Art. 121a Abs. 4 BV nicht ratifiziert werden durfte (Urteil 2C_128/2015).
N. 23 Bei ausländerrechtlichen Härtefallgesuchen ist Art. 121a BV als Ausdruck des öffentlichen Interesses an restriktiver Migrationspolitik in die Interessenabwägung einzubeziehen, ohne jedoch eine schematische Anwendung zu rechtfertigen.
N. 24 Die Meldepflicht für offene Stellen in Berufen mit überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit (Art. 21a AIG) stellt die minimale Umsetzung des Inländervorrangs dar. Weitergehende Massnahmen wären verfassungsrechtlich zulässig, aber völkerrechtlich problematisch.
N. 25 Für künftige Staatsverträge gilt: Jeder neue migrationsbezogene Vertrag muss am Massstab von Art. 121a BV gemessen werden. Dies betrifft insbesondere institutionelle Abkommen mit dynamischer Rechtsübernahme im Migrationsbereich.
Rechtsprechung zu Art. 121a BV
#Direkte Anwendbarkeit und Verhältnis zum Völkerrecht
Das Bundesgericht stellte als Leitentscheid unmittelbar nach Annahme der Initiative fest, dass Art. 121a BV nicht direkt anwendbar ist. Die Norm bedarf der Umsetzung durch Verhandlungen und Gesetzgebung.
«Art. 121a BV ist nach dem Gesagten in der Rechtsprechung nicht direkt anwendbar. Ein Konflikt zu völkerrechtlichen Verträgen könnte entstehen, wenn eine Verhandlungslösung mit der EU nicht möglich wäre, innerstaatliche Rechtsänderungen vom Freizügigkeitsabkommen abweichen sollten und diese nicht durch völkerrechtskonforme Auslegung in Übereinstimmung mit dem FZA angewendet werden könnten.»
Das Urteil bestätigte die Fortgeltung der Schubert-Praxis im Freizügigkeitsrecht und den Vorrang völkerrechtlicher Verpflichtungen.
Das Bundesgericht bekräftigte, dass die sogenannte Schubert-Praxis im Freizügigkeitsrecht zwischen der Schweiz und der EU keine Anwendung findet, da es um eine sektorielle Teilhabe am Binnenmarkt geht.
«Die vorne erwähnte Ausnahme nach der sogenannten 'Schubert-Praxis' gilt im Verhältnis zur Europäischen Union und den von der Schweiz im Freizügigkeitsrecht staatsvertraglich eingegangenen Pflichten nicht, weil es dabei über die Realisierung der teilweise übernommenen Grundfreiheit um eine Angleichung der Rechtsordnung (sektorielle Beteiligung am Binnenmarkt) geht.»
Das Bundesgericht bestätigte, dass kroatische Staatsangehörige sich seit Annahme von Art. 121a BV nicht mehr auf das Freizügigkeitsabkommen berufen können, da widersprechende Verträge nicht mehr abgeschlossen werden dürfen.
Die Rechtsprechung präzisierte, dass das Verbot nach Art. 121a Abs. 4 BV sofort zu beachten ist, auch wenn die Umsetzungsgesetzgebung noch nicht vorliegt.
Urteil 2C_103/2014 (13. Januar 2015)
Bestätigung der Rechtsprechung: Kroatische Staatsangehörige können sich nicht auf das FZA berufen, da entsprechende Verträge im Widerspruch zur von der Verfassungsnorm angestrebten eigenständigen Zuwanderungssteuerung stehen.
Das St. Galler Verwaltungsgericht anerkannte Art. 121a BV als Ausdruck des öffentlichen Interesses an einer restriktiven Einwanderungspolitik bei der Interessenabwägung in ausländerrechtlichen Verfahren.
«Dass darin ein öffentliches Interesse liegt, kommt nicht zuletzt in Art. 121a BV zum Ausdruck. Dieser Artikel wurde im Zuge der Annahme der Volksinitiative 'gegen Masseneinwanderung' in die BV aufgenommen.»
Urteil C-2637/2015 (6. Juni 2016) - Bundesverwaltungsgericht
Das BVGer stellte klar, dass aus Art. 121a BV kein Anspruch auf vorrangige Bewilligungserteilung für Schweizer oder Niedergelassene abgeleitet werden kann, solange die Umsetzungsgesetzgebung fehlt.
Die Rüge, die Vorinstanz habe «den dem Beschwerdeführer aus Art. 121a BV zustehenden Anspruch auf vorrangige Bewilligungserteilung nicht beachtet», wurde als unbegründet zurückgewiesen.
Das Bundesgericht erwähnte Art. 121a BV im Kontext der Zumutbarkeit der Rückkehr und des öffentlichen Interesses an einer Steuerung der Zuwanderung:
«Die Zumutbarkeit der Rückkehr ist für sich genommen kein Grund, das Aufenthaltsrecht zu entziehen, ebenso wenig das öffentliche Interesse an einer Steuerung der Zuwanderung.»
Bei ausländerrechtlichem Familiennachzug wird Art. 121a BV als Ausdruck des öffentlichen Interesses an einer restriktiven Migrationspolitik in die Interessenabwägung einbezogen, ohne jedoch Grundrechte auszuhebeln.
Das Bundesgericht stellte fest, dass bei der Interessenabwägung im Ausländerrecht dem Kindeswohl Rechnung zu tragen ist, wobei die Umsetzung einer restriktiven Einwanderungspolitik (Art. 121a BV) als ein Kriterium unter anderen zu berücksichtigen ist.
Das Zürcher Obergericht behandelte die Problematik des Verhältnisses zwischen Landesverweisung und Freizügigkeitsabkommen. Es stellte fest, dass das Parlament bei Erlass der Landesverweisungsbestimmungen den möglichen Konflikt mit dem FZA bewusst in Kauf nahm.
«Das Parlament kannte somit diese Problematik, als es die nun geltenden Bestimmungen über die Landesverweisung erliess, und nahm somit einen allfällig resultierenden Konflikt mit dem FZA in Kauf.»
SB180093 (28. September 2018) - Obergericht Zürich
Erneute Bestätigung der Rechtsprechung zu den Grenzen der Landesverweisung bei EU/EFTA-Bürgern trotz Art. 121a BV, da völkerrechtliche Verpflichtungen fortbestehen.
Das Bundesgericht beurteilte ein Inserat, das für die Unterstützung der Masseneinwanderungsinitiative warb, als rassendiskriminierend. Die Schlagzeile «Kosovaren schlitzen Schweizer auf!» wurde als Aufruf zu Hass oder Diskriminierung qualifiziert.
Das Urteil zeigt die Grenzen zulässiger politischer Meinungsäusserung im Kontext von Migrationspolitik auf.
A-2798/2016 (30. Mai 2017) - Bundesverwaltungsgericht
Das BVGer erwähnte die parlamentarische Umsetzung von Art. 121a BV vom 16. Dezember 2016, bei der die Bilateralen Abkommen mit der EU respektiert wurden.
Das Bundesgericht wies eine Beschwerde bezüglich der Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 zur Masseneinwanderungsinitiative ab und bestätigte die ordnungsgemässe Durchführung der Abstimmung.
Die Rechtsprechung bestätigt, dass Art. 121a BV sofort in Kraft getreten ist, jedoch der Umsetzung durch Gesetzgebung bedarf. Die Dreijahresfrist für Neuverhandlungen völkerrechtlicher Verträge (Art. 197 Ziff. 11 BV) wurde respektiert.
Aus der Rechtsprechung ergibt sich, dass bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen trotz Art. 121a BV fortgelten, bis eine Neuverhandlung erfolgt oder die Verträge gekündigt werden.