1Die Schweiz steuert die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig.
2Die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz wird durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt. Die Höchstzahlen gelten für sämtliche Bewilligungen des Ausländerrechts unter Einbezug des Asylwesens. Der Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt, auf Familiennachzug und auf Sozialleistungen kann beschränkt werden.
3Die jährlichen Höchstzahlen und Kontingente für erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz unter Berücksichtigung eines Vorranges für Schweizerinnen und Schweizer auszurichten; die Grenzgängerinnen und Grenzgänger sind einzubeziehen. Massgebende Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen sind insbesondere das Gesuch eines Arbeitgebers, die Integrationsfähigkeit und eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage.
4Es dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen.
L'art. 121a Cost. disciplina l'immigrazione in Svizzera. Questa disposizione costituzionale è nata con l'accettazione dell'iniziativa popolare «Contro l'immigrazione di massa» del 9 febbraio 2014. Essa stabilisce come la Svizzera può determinare chi deve entrare nel Paese.
La norma obbliga la Confederazione a gestire l'immigrazione in modo autonomo. Ciò significa: la Svizzera deve decidere da sola, senza pressioni da altri Paesi. La Confederazione deve stabilire ogni anno cifre massime (limiti superiori per il numero di persone) e contingenti (quote parziali per determinati gruppi).
Per l'ammissione di stranieri devono essere considerati tre criteri: l'utilità economica generale (vantaggio per l'economia), una priorità per i cittadini del Paese (sono privilegiati gli Svizzeri e le persone che vivono già in Svizzera) e la capacità di integrazione (disponibilità e capacità di inserimento).
La disposizione vieta nuovi trattati di diritto internazionale che contrastano con questa gestione dell'immigrazione. Tuttavia, gli accordi esistenti come l'accordo sulla libera circolazione con l'UE rimangono validi.
Esempio: Un'azienda tedesca vuole trasferire un specialista IT indiano nella sua filiale svizzera. Le autorità devono verificare: questo porta un'utilità economica nazionale? Il posto è stato offerto prima a cittadini svizzeri e a stranieri con permesso di dimora? La persona può integrarsi nella società svizzera? Inoltre, non deve essere superato il limite annuale per i cittadini di Stati terzi.
L'art. 121a Cost. non è direttamente applicabile. Ciò significa: le singole persone non possono derivarne direttamente dei diritti. La disposizione deve prima essere attuata mediante leggi. Questo è avvenuto nel 2016 con una soluzione «light» che rispetta l'accordo sulla libera circolazione: i datori di lavoro devono annunciare i posti vacanti in professioni con alta disoccupazione prima al Centro regionale di collocamento, prima di poter assumere cittadini UE.
N. 1 L'iniziativa popolare «Contro l'immigrazione di massa» è stata depositata il 14 febbraio 2012 con 135'557 firme valide (FF 2012 3509). Il Consiglio federale ha raccomandato di respingere l'iniziativa senza controproposta (FF 2013 287, 321). Nel suo messaggio del 7 dicembre 2012 ha messo in guardia contro l'incompatibilità con l'Accordo sulla libera circolazione e le negative conseguenze economiche.
N. 2 L'iniziativa è stata accettata il 9 febbraio 2014 con il 50,3% di voti favorevoli e 14,5 Cantoni (FF 2014 3891). La maggioranza risicata rifletteva la polarizzazione sociale sulla questione migratoria. L'accettazione è avvenuta nonostante gli avvertimenti sui rischi per gli accordi bilaterali con l'UE.
N. 3 L'attuazione parlamentare è avvenuta il 16 dicembre 2016 con una soluzione di «preferenza nazionale light» che rispettava gli accordi bilaterali (RU 2018 733). Questa soluzione minimale ha portato al lancio dell'iniziativa di limitazione, respinta il 27 settembre 2020 con il 61,7% di voti contrari.
N. 4 L'art. 121a Cost. si situa sistematicamente tra la competenza generale in materia di stranieri (art. 121 Cost.) e le disposizioni sull'asilo (art. 121b–e Cost.). La norma costituisce una norma speciale rispetto all'art. 121 Cost. per l'ambito del controllo dell'immigrazione.
N. 5 La disposizione è in tensione con vari principi costituzionali: → art. 5 Cost. (diritto internazionale come limite dell'azione statale), → art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica e divieto di discriminazione), → art. 9 Cost. (protezione dall'arbitrio), ↔ art. 13 Cost. (protezione della sfera privata), ↔ art. 25 Cost. (protezione dall'espulsione) e → art. 27 Cost. (libertà economica).
N. 6 Particolarmente conflittuale è il rapporto con l'→ art. 54 Cost. (affari esteri) e l'→ art. 190 Cost. (carattere determinante del diritto federale). La norma crea un conflitto immanente alla costituzione tra controllo dell'immigrazione e obblighi di diritto internazionale.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 7 Il termine «autonomo» significa secondo Uebersax (BSK BV, art. 121a n. 12) più di una mera programmatica — si tratta di una norma di compito normativa. Il Consiglio federale sosteneva invece che il cpv. 1 avesse principalmente carattere programmatico. L'autonomia non esclude vincoli di diritto internazionale, ma richiede margini di manovra nazionali.
N. 8 Il «controllo» comprende aspetti quantitativi e qualitativi dell'immigrazione. Richiede misure attive del legislatore, non mera accettazione passiva di sviluppi legati alla migrazione.
N. 9 Le «cifre massime annue» sono limiti massimi assoluti per l'immigrazione complessiva. I «contingenti» designano quote parziali per categorie specifiche (settori, qualificazioni, paesi d'origine). I termini non devono essere usati come sinonimi.
N. 10 L'inclusione dei frontalieri è controversa. Mentre il Consiglio federale voleva sottoporre i frontalieri alla limitazione numerica, Uebersax (BSK BV, art. 121a n. 25) sostiene che i frontalieri sono solo condizionatamente immigrati, per cui misure di limitazione non sarebbero obbligatorie.
N. 11 L'«utilità per l'economia nel suo insieme» richiede una considerazione economica complessiva che va oltre gli interessi particolari dei datori di lavoro. Ciò comprende effetti sul mercato del lavoro, costi infrastrutturali e impatti sociali.
N. 12 La «preferenza nazionale» privilegia persone già integrate nel mercato del lavoro svizzero. L'attuazione parlamentare come obbligo di annuncio per i posti vacanti non soddisfa secondo i critici le prescrizioni costituzionali.
N. 13 La «capacità d'integrazione» richiede una decisione prognostica sulla futura integrazione. Criteri determinanti sono le conoscenze linguistiche, la qualificazione professionale e la disponibilità a partecipare alla vita sociale.
N. 14 Il divieto di nuovi trattati di diritto internazionale vale secondo la DTF 142 II 35 direttamente. La questione dell'estensione di trattati esistenti è controversa: Epiney (Jusletter del 2.6.2014) sostiene che le estensioni sarebbero ammissibili finché rimane aperto il destino del trattato di base. Uebersax (BSK BV, art. 121a n. 174) vede l'UE nel suo insieme, per cui in caso di incompatibilità del trattato di base anche le estensioni sarebbero inammissibili.
N. 15 L'applicabilità diretta dell'art. 121a Cost. è controversa. Secondo Epiney (Jusletter del 2.6.2014) i capoversi 1–3 possono essere direttamente applicabili in certe circostanze. L'Ufficio federale di giustizia e Uebersax (BSK BV, art. 121a n. 25) sostengono invece che i capoversi 1–3 non sono direttamente applicabili e necessitano di attuazione legislativa. Il Tribunale federale ha seguito nella DTF 142 II 35 la seconda opinione.
N. 16 Dall'art. 121a Cost. non derivano diritti soggettivi per le persone singole. Né gli Svizzeri né i domiciliati possono derivare direttamente dalla norma costituzionale un rilascio prioritario di autorizzazioni (sentenza C-2637/2015 del TAF del 6.6.2016).
N. 17 La norma sviluppa effetti come interesse pubblico nelle ponderazioni degli interessi di diritto degli stranieri, senza tuttavia eliminare i diritti fondamentali (VerwGE B 2024/162 del 4.3.2025).
N. 18 Il punto controverso centrale riguarda la compatibilità con l'ALC. Heselhaus/Hänni (SZIER 2013, 19) vedono una contraddizione insolubile. Kunz (ZaöRV 2014, 329) plaide per approcci pragmatici di soluzione. Schlegel/Sieber-Gasser (Jusletter del 17.3.2014) propagavano una «terza via» tra libera circolazione delle persone e isolamento.
N. 19 Sull'ammissibilità delle clausole di salvaguardia sostengono Epiney (BSK BV, art. 121a n. 79–80) e Tobler (Jusletter del 16.2.2015) che queste sarebbero compatibili con l'art. 121a Cost. Uebersax (BSK BV, art. 121a n. 80) sottolinea la flessibilità legislativa costituzionalmente necessaria.
N. 20 Il Consiglio federale ha interpretato il mandato di attuazione in modo restrittivo alla luce degli obblighi di diritto internazionale (Ufficio federale di giustizia, interpretazione dell'8.4.2014). I critici come Uebersax (Jusletter del 14.4.2014) chiedevano un'attuazione più fedele al testo. La soluzione parlamentare ha cercato una via di mezzo tra mandato costituzionale e fedeltà contrattuale.
N. 21 Per l'applicazione del diritto bisogna distinguere tra cittadini UE/AELS e cittadini di Stati terzi. Per i primi vale ancora primariamente l'ALC, per i secondi la LStr più restrittiva con il sistema di contingenti.
N. 22 I cittadini croati costituiscono un caso particolare: non possono invocare l'ALC, poiché l'accordo di estensione non ha potuto essere ratificato secondo l'art. 121a cpv. 4 Cost. (sentenza 2C_128/2015).
N. 23 Nelle domande di casi di rigore di diritto degli stranieri, l'art. 121a Cost. deve essere incluso come espressione dell'interesse pubblico a una politica migratoria restrittiva nella ponderazione degli interessi, senza tuttavia giustificare un'applicazione schematica.
N. 24 L'obbligo di annuncio per i posti vacanti in professioni con disoccupazione superiore alla media (art. 21a LStr) rappresenta l'attuazione minima della preferenza nazionale. Misure più ampie sarebbero costituzionalmente ammissibili, ma problematiche dal punto di vista del diritto internazionale.
N. 25 Per i futuri trattati internazionali vale: ogni nuovo trattato relativo alla migrazione deve essere misurato secondo il parametro dell'art. 121a Cost. Ciò riguarda in particolare accordi istituzionali con recepimento dinamico del diritto nell'ambito migratorio.
Giurisprudenza sull'art. 121a Cost.
#Applicabilità diretta e rapporto con il diritto internazionale
Il Tribunale federale ha stabilito come sentenza di principio, immediatamente dopo l'accettazione dell'iniziativa, che l'art. 121a Cost. non è direttamente applicabile. La norma necessita di attuazione attraverso negoziati e legislazione.
«L'art. 121a Cost. secondo quanto esposto non è direttamente applicabile nella giurisprudenza. Un conflitto con trattati di diritto internazionale potrebbe sorgere qualora una soluzione negoziale con l'UE non fosse possibile, modifiche giuridiche interne dovessero divergere dall'accordo sulla libera circolazione e queste non potessero essere applicate attraverso un'interpretazione conforme al diritto internazionale in conformità con l'ALC.»
La sentenza ha confermato la continuità della prassi Schubert nel diritto della libera circolazione e la priorità degli obblighi di diritto internazionale.
#Nessuna prassi Schubert nel diritto della libera circolazione
DTF 142 II 35 (26 novembre 2015)
Il Tribunale federale ha ribadito che la cosiddetta prassi Schubert non trova applicazione nel diritto della libera circolazione tra la Svizzera e l'UE, poiché si tratta di una partecipazione settoriale al mercato interno.
«La suddetta eccezione secondo la cosiddetta 'prassi Schubert' non vale nel rapporto con l'Unione Europea e gli obblighi assunti contrattualmente dalla Svizzera nel diritto della libera circolazione, poiché in tal caso, oltre alla realizzazione della libertà fondamentale parzialmente recepita, si tratta di un allineamento dell'ordinamento giuridico (partecipazione settoriale al mercato interno).»
#Esclusione dall'accordo sulla libera circolazione
Sentenza 2C_128/2015 (25 agosto 2015)
Il Tribunale federale ha confermato che i cittadini croati dall'accettazione dell'art. 121a Cost. non possono più invocare l'accordo sulla libera circolazione, poiché non possono più essere conclusi trattati contraddittori.
La giurisprudenza ha precisato che il divieto secondo l'art. 121a cpv. 4 Cost. deve essere rispettato immediatamente, anche se la legislazione di attuazione non è ancora disponibile.
Sentenza 2C_103/2014 (13 gennaio 2015)
Conferma della giurisprudenza: i cittadini croati non possono invocare l'ALC, poiché i relativi trattati sono in contraddizione con il controllo autonomo dell'immigrazione perseguito dalla norma costituzionale.
#Interesse pubblico al controllo dell'immigrazione
VerwGE B 2024/162 (4 marzo 2025)
Il Tribunale amministrativo di San Gallo ha riconosciuto l'art. 121a Cost. come espressione dell'interesse pubblico a una politica immigratoria restrittiva nella ponderazione degli interessi nelle procedure del diritto degli stranieri.
«Che ciò costituisca un interesse pubblico risulta non da ultimo dall'art. 121a Cost. Questo articolo è stato accolto nella Cost. in seguito all'accettazione dell'iniziativa popolare 'contro l'immigrazione di massa'.»
Sentenza C-2637/2015 (6 giugno 2016) - Tribunale amministrativo federale
Il TAF ha chiarito che dall'art. 121a Cost. non può essere derivato alcun diritto al rilascio prioritario di permessi per svizzeri o titolari di permesso di domicilio, finché manca la legislazione di attuazione.
L'obiezione secondo cui l'istanza inferiore non avrebbe considerato «il diritto spettante al ricorrente secondo l'art. 121a Cost. al rilascio prioritario di permessi» è stata respinta come infondata.
Il Tribunale federale ha menzionato l'art. 121a Cost. nel contesto dell'esigibilità del ritorno e dell'interesse pubblico a un controllo dell'immigrazione:
«L'esigibilità del ritorno non è di per sé un motivo per revocare il diritto di soggiorno, così come non lo è l'interesse pubblico a un controllo dell'immigrazione.»
DTF 143 I 21 (17 novembre 2016)
Nel ricongiungimento familiare del diritto degli stranieri l'art. 121a Cost. viene incluso nella ponderazione degli interessi come espressione dell'interesse pubblico a una politica migratoria restrittiva, senza tuttavia vanificare i diritti fondamentali.
Il Tribunale federale ha stabilito che nella ponderazione degli interessi nel diritto degli stranieri si deve tenere conto dell'interesse superiore del minore, considerando l'attuazione di una politica immigratoria restrittiva (art. 121a Cost.) come uno tra vari criteri.
SB170315 (16 gennaio 2018) - Tribunale superiore di Zurigo
Il Tribunale superiore di Zurigo ha trattato la problematica del rapporto tra espulsione e accordo sulla libera circolazione. Ha stabilito che il Parlamento nell'emanare le disposizioni sull'espulsione ha consapevolmente accettato il possibile conflitto con l'ALC.
«Il Parlamento conosceva dunque questa problematica quando ha emanato le disposizioni ora vigenti sull'espulsione, e ha quindi accettato un eventuale conflitto risultante con l'ALC.»
SB180093 (28 settembre 2018) - Tribunale superiore di Zurigo
Ulteriore conferma della giurisprudenza sui limiti dell'espulsione per cittadini UE/AELS nonostante l'art. 121a Cost., poiché permangono gli obblighi di diritto internazionale.
Il Tribunale federale ha giudicato un annuncio che pubblicizzava il sostegno all'iniziativa contro l'immigrazione di massa come discriminazione razziale. Il titolo «I kosovari massacrano gli svizzeri!» è stato qualificato come incitamento all'odio o alla discriminazione.
La sentenza mostra i limiti dell'espressione di opinioni politiche ammissibili nel contesto della politica migratoria.
A-2798/2016 (30 maggio 2017) - Tribunale amministrativo federale
Il TAF ha menzionato l'attuazione parlamentare dell'art. 121a Cost. del 16 dicembre 2016, con cui sono stati rispettati gli accordi bilaterali con l'UE.
Il Tribunale federale ha respinto un ricorso relativo alla votazione popolare del 9 febbraio 2014 sull'iniziativa contro l'immigrazione di massa e ha confermato il regolare svolgimento della votazione.
La giurisprudenza conferma che l'art. 121a Cost. è entrato immediatamente in vigore, ma necessita di attuazione attraverso la legislazione. Il termine triennale per la rinegoziazione di trattati di diritto internazionale (art. 197 n. 11 Cost.) è stato rispettato.
Dalla giurisprudenza risulta che gli obblighi esistenti di diritto internazionale continuano a valere nonostante l'art. 121a Cost., fino a quando non avvenga una rinegoziazione o i trattati vengano disdetti.