#1. Storia della genesi

N. 1 L'introduzione del sistema proporzionale per le elezioni del Consiglio nazionale avvenne tramite votazione popolare del 13 ottobre 1918, dopo che il popolo aveva respinto tre precedenti iniziative. Questa cesura storica pose fine al sistema maggioritario in vigore dal 1848 e portò a una ristrutturazione fondamentale del panorama politico.

N. 2 La revisione costituzionale del 1999 riprese la precedente normativa senza modifiche sostanziali (FF 1997 I 1, 370). Il costituente rinunciò consapevolmente a una nuova regolamentazione delle questioni controverse come il numero di abitanti determinante per la ripartizione dei seggi o la suddivisione in circondari elettorali.

#2. Inquadramento sistematico

N. 3 L'art. 149 Cost. si colloca nel contesto sistematico delle disposizioni sull'Assemblea federale (5° titolo, 1° capitolo). La norma è strettamente collegata a:

• → Art. 150 Cost. (Consiglio degli Stati) quale seconda camera parlamentare
• → Art. 34 Cost. (diritti politici) quale garanzia generale del diritto di voto
• ↔ Art. 8 cpv. 1 Cost. (uguaglianza giuridica) riguardo alla parità del valore del voto
• → Art. 136 Cost. (diritti politici) per quanto concerne l'eleggibilità

N. 4 Quale lex specialis, l'art. 149 Cost. prevale sulla garanzia generale del diritto di voto dell'art. 34 Cost. (Sentenza 1C_322/2015 del 19.8.2015 consid. 3.3). Ciò ha particolare importanza per la valutazione della giustizia proporzionale e della suddivisione cantonale in circondari elettorali.

#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo

#Deputati del popolo (cpv. 1)

N. 5 I 200 consiglieri nazionali sono "deputati del popolo", non rappresentanti dei loro Cantoni. Questa caratterizzazione distingue fondamentalmente il Consiglio nazionale dal Consiglio degli Stati e fonda il mandato libero senza vincolo di istruzioni.

N. 6 La fissazione a 200 seggi avvenne nel 1962 (RU 1963 847). Questo numero costituisce un compromesso tra rappresentanza adeguata e capacità di lavoro del parlamento.

#Sistema proporzionale (cpv. 2)

N. 7 Il "principio della proporzionale" richiede una ripartizione dei seggi corrispondente alle quote di voti dei partiti. La legge federale sui diritti politici concretizza ciò tramite il metodo Hagenbach-Bischoff (DTF 129 I 185 consid. 7.1.1).

N. 8 L'"elezione diretta" esclude collegi di grandi elettori e garantisce la legittimazione immediata da parte del corpo elettorale. La legislatura quadriennale con rinnovo integrale assicura il legame democratico periodico.

#Circondari elettorali (cpv. 3)

N. 9 La determinazione dei Cantoni quali circondari elettorali è una decisione consapevolmente federalista. Questa suddivisione storicamente sviluppatasi gode di alta legittimità (Sentenza 1C_322/2015 del 19.8.2015 consid. 4.3).

N. 10 La suddivisione cantonale in circondari elettorali porta a differenze considerevoli nella giustizia proporzionale. Nei piccoli Cantoni con pochi seggi l'uguaglianza del valore del successo è strutturalmente limitata (Garrone, L'élection populaire en Suisse, 182 seg.).

#Ripartizione dei seggi (cpv. 4)

N. 11 Il numero degli abitanti quale criterio di ripartizione non è definito in modo conclusivo. Il Consiglio federale sostiene la posizione secondo cui è determinante la popolazione residente permanente inclusi gli stranieri, poiché questi, al pari degli Svizzeri, pagano dazi e imposte.

N. 12 La garanzia di almeno un seggio per Cantone privilegia i piccoli Cantoni e rompe il principio puramente proporzionale in favore di un riguardo federalistico.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 13 L'art. 149 Cost. fonda:

• Il diritto soggettivo di partecipare alle elezioni del Consiglio nazionale secondo il sistema proporzionale
• Il diritto dei Cantoni ad almeno un seggio del Consiglio nazionale
• L'obbligo di svolgere elezioni di rinnovo integrale ogni quattro anni
• Il divieto di modificare i circondari elettorali senza revisione costituzionale

N. 14 La norma costituzionale spiega effetti immediati e necessita della concretizzazione tramite la legge federale sui diritti politici (RS 161.1) solo nelle questioni di dettaglio tecniche.

#5. Questioni controverse

#Base di calcolo della ripartizione dei seggi

N. 15 È controverso quale popolazione sia determinante per la ripartizione dei seggi:

• Consiglio federale: Dovrebbe essere considerata la popolazione residente permanente inclusi gli stranieri
• Thurnherr: Questa linea argomentativa lascia fuori considerazione la mancata coincidenza tra rappresentanti e rappresentati
• Schumacher: Propende per la considerazione solo degli aventi diritto di voto (ZBl 1999, 524 seg.)

#Giustizia proporzionale nei piccoli Cantoni

N. 16 La dottrina discute in modo controverso se lo svantaggio fattuale dei piccoli partiti nei Cantoni con pochi seggi sia conforme alla costituzione:

• Garrone: Vi vede una diseguaglianza condizionata dal sistema, ma problematica (L'élection populaire, 186)
• Vatter: Sottolinea la legittimazione federalistica di questa distorsione (Das politische System, 242)
• Weber: Chiede miglioramenti della "precisione proporzionale" all'interno del sistema esistente (AJP 2010, 1378 seg.)

#6. Indicazioni pratiche

N. 17 Per i ricorsi elettorali è da osservare:

• L'art. 149 Cost. quale lex specialis prevale sull'art. 34 Cost.
• La legge federale sui diritti politici disciplina il procedimento in modo conclusivo
• I riconteggi sottostanno alle regole speciali dell'art. 11 ODP, non alla giurisprudenza generale in materia di votazioni (DTF 138 II 5)

N. 18 Per le revisioni costituzionali concernenti il sistema elettorale vale:

• Le modifiche della suddivisione in circondari elettorali richiedono una modifica costituzionale
• Il sistema proporzionale non può essere modificato a livello di legge
• Gli obblighi internazionali (→ art. 25 Patto ONU II) devono essere osservati

N. 19 L'attuazione pratica avviene tramite:

• Legge federale sui diritti politici (RS 161.1)
• Ordinanza sui diritti politici (RS 161.11)
• Disposizioni esecutive cantonali nel quadro delle prescrizioni federali

#Sistema elettorale e principio proporzionale

Sentenza 1C_322/2015 del 19.8.2015 consid. 3.2 Ricorso contro l'indizione delle elezioni del Consiglio nazionale nel Cantone di Zugo; conformità costituzionale della procedura di attribuzione dei seggi. La sentenza conferma il fondamento costituzionale del sistema elettorale per il Consiglio nazionale secondo l'art. 149 Cost.

«Le elezioni del Consiglio nazionale sono disciplinate dalla Costituzione federale e dalla Legge federale sui diritti politici. Secondo l'art. 149 cpv. 2 Cost. i deputati del Consiglio nazionale sono eletti dal popolo a suffragio diretto secondo il principio proporzionale, con rinnovo integrale ogni quattro anni. Ogni Cantone forma un circondario elettorale (art. 149 cpv. 3 Cost.) e i seggi sono ripartiti tra i Cantoni in base al numero degli abitanti, con la garanzia di almeno un seggio per ogni Cantone (art. 149 cpv. 4 Cost.).»

Sentenza 1C_322/2015 del 19.8.2015 consid. 3.3 Interpretazione procedurale specifica dell'art. 149 Cost. in rapporto all'art. 34 Cost. Il Tribunale federale stabilisce che l'art. 149 Cost. costituisce una lex specialis rispetto alla garanzia generale del diritto di voto.

«Il sistema elettorale previsto nella legge federale potrebbe non corrispondere ai requisiti del Tribunale federale per un sistema elettorale nelle elezioni proporzionali cantonali e comunali secondo l'art. 34 Cost. Resta tuttavia da chiedersi se la procedura elettorale vigente del semplice proporzionale non sia già vincolantemente predeterminata nell'art. 149 Cost. e se questa norma costituzionale non prevalga sull'art. 34 Cost. come lex specialis.»

#Interpretazione conforme al diritto internazionale

Sentenza 1C_322/2015 del 19.8.2015 consid. 4.3 Compatibilità del sistema elettorale per il Consiglio nazionale con l'art. 25 Patto ONU II. La struttura federale della ripartizione dei circondari elettorali per Cantoni è considerata giustificata dal punto di vista del diritto internazionale.

«La Costituzione federale stabilisce espressamente nell'art. 149 cpv. 3 Cost. i territori cantonali tradizionalmente determinati dal federalismo come circondari elettorali. Questa ripartizione risale all'introduzione del sistema elettorale proporzionale per le elezioni del Consiglio nazionale nella votazione popolare del 13 ottobre 1918, presenta quindi un marcato riferimento storico e federale e dispone di conseguenza di un'alta legittimità.»

#Riconteggio in caso di parità di voti

DTF 138 II 5 del 1.1.2011 consid. 2.2 Diritto al riconteggio nella procedura elettorale per il Consiglio nazionale. Il Tribunale federale precisa i requisiti specifici per le elezioni del Consiglio nazionale con procedura proporzionale.

«La legislazione federale disciplina l'elezione del Consiglio nazionale con procedura proporzionale in modo esaustivo; in particolare la questione se e quando debba essere effettuato un riconteggio è regolata nell'art. 11 ODP. La prassi fondata con DTF 136 II 132 per le votazioni non è applicabile in questo ambito.»

DTF 138 II 5 del 1.1.2011 consid. 2.3 Particolarità della procedura elettorale per il Consiglio nazionale rispetto alle votazioni federali. La giurisprudenza sottolinea la regolamentazione di legge speciale delle elezioni del Consiglio nazionale.

«La giurisprudenza fondata con DTF 136 II 132, secondo cui un risultato molto serrato in una votazione popolare federale costituisce una 'irregolarità' nel senso dell'art. 77 cpv. 1 lett. b LDP e dà diritto a un riconteggio, non è applicabile all'elezione del Consiglio nazionale con procedura proporzionale (art. 77 cpv. 1 lett. c LDP), poiché la procedura è caratterizzata dall'urgenza ed è disciplinata nei dettagli dalla LDP.»

#Sviluppo storico

DTF 129 I 185 del 18.12.2002 consid. 7.1.1 Fondamenti della procedura di attribuzione dei seggi secondo Hagenbach-Bischoff. La sentenza conferma l'attuazione legislativa del principio proporzionale ancorato nell'art. 149 Cost.

«La legge stabilisce essenzialmente un'attribuzione dei seggi secondo il sistema di ripartizione Hagenbach-Bischoff (così in particolare secondo gli art. 40 segg. LDP).»