#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 161 Cost. riprese invariato il contenuto della disciplina dell'art. 91 vCost. La disposizione sul mandato libero (cpv. 1) affonda le sue radici nella tradizione democratica della Svizzera e fu già sancita nella Costituzione federale del 1874. L'obbligo di dichiarazione dei legami di interesse (cpv. 2) fu invece introdotto a livello costituzionale soltanto con la revisione totale del 1999 (FF 1997 I 1, 264 segg.).

N. 2 L'ancoraggio dell'obbligo di dichiarazione avvenne nel contesto delle discussioni su una maggiore trasparenza nel sistema politico. Il costituente riconobbe che l'indipendenza dei membri del Parlamento (cpv. 1) non viene limitata dalla dichiarazione dei loro legami di interesse (cpv. 2), ma piuttosto rafforzata, rendendo riconoscibili all'opinione pubblica i potenziali conflitti di interesse (FF 1997 I 265).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 161 Cost. si trova nel 3° capitolo (Assemblea federale) del 5° titolo (Autorità federali) e disciplina la posizione individuale dei membri dell'Assemblea federale. La norma integra le disposizioni istituzionali sull'Assemblea federale (art. 148–160 Cost.) con garanzie riferite alle persone.

N. 4 La disposizione è strettamente collegata con:

• → Art. 34 Cost. (Diritti politici), che garantisce il diritto di voto attivo e passivo
• → Art. 144 Cost. (Incompatibilità), che assicura l'indipendenza mediante regole di incompatibilità
• → Art. 149 Cost. (Elezione e durata in carica), che stabilisce la legittimazione democratica
• ↔ Art. 5 Cost. (Principi dell'attività statale retto dal diritto), in particolare l'obbligo di trasparenza

N. 5 A livello cantonale si trovano disposizioni parallele al mandato libero nella maggior parte delle costituzioni cantonali (ad es. art. 52 cpv. 1 Cost./ZH). La giurisprudenza sull'art. 161 cpv. 1 Cost. vale analogamente per i parlamentari cantonali (DTF 135 I 19 consid. 3.2).

#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma

#a) Mandato libero (cpv. 1)

N. 6 Il mandato libero significa che i membri del Parlamento nell'esercizio della loro carica non sono giuridicamente vincolati da alcuna istruzione. Essi sono rappresentanti di tutto il popolo, non solo del loro elettorato o partito (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1495).

N. 7 Il principio comprende tre dimensioni:

• Indipendenza giuridica: Nessuna istruzione vincolante da parte di partiti, associazioni o elettori
• Libertà di coscienza: Decisione secondo la propria convinzione
• Protezione del mandato: Nessuna revoca del mandato a causa del comportamento di voto

N. 8 L'indipendenza da istruzioni vale in modo assoluto per il voto in Parlamento. La disciplina di gruppo e gli accordi intrapartitici sono vincoli politici, non giuridici (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 2885).

#b) Dichiarazione dei legami di interesse (cpv. 2)

N. 9 L'obbligo di dichiarazione comprende tutti i legami di interesse essenziali che potrebbero influenzare l'attività parlamentare. Vi appartengono in particolare:

• Attività professionali e mandati
• Appartenenze a consigli d'amministrazione e di vigilanza
• Funzioni consultive permanenti
• Partecipazioni sostanziali
• Funzioni in organizzazioni di interesse

N. 10 La configurazione concreta avviene mediante la Legge sul Parlamento (LParl) e i regolamenti delle Camere. La dichiarazione deve essere completa e aggiornata (Müller/Schefer, Grundrechte, 4ª ed. 2008, pag. 892).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 11 Dal mandato libero consegue che:

• Gli accordi di voto sono giuridicamente non vincolanti
• Una revoca del mandato da parte del partito o degli elettori è esclusa
• I parlamentari mantengono il loro mandato anche dopo un cambio di partito

N. 12 La violazione dell'obbligo di dichiarazione può portare a:

• Misure disciplinari da parte dell'Ufficio della Camera
• Danni reputazionali e conseguenze politiche
• Conseguenze penali, se sussiste corruzione (→ art. 322ter segg. CP)

N. 13 Il limite del mandato libero risiede nell'inganno consapevole dell'elettorato. Chi pianifica già prima delle elezioni un cambio di partito e lo nasconde, viola la libertà di voto e di elezione degli aventi diritto di voto (DTF 151 I 41 consid. 7.4).

#5. Punti controversi

N. 14 Portata del mandato libero nelle elezioni proporzionali: La dottrina è discorde se il mandato libero possa essere limitato nelle elezioni proporzionali. Mentre Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª ed. 2014, pag. 167) sostengono un vincolo più forte alla lista elettorale, la dottrina prevalente (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1496; Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 2886) difende la piena validità del mandato libero anche nelle elezioni a lista.

N. 15 Momento della libertà di mandato: Controverso è da quando vale il mandato libero. Secondo DTF 151 I 41 la protezione inizia solo con la costituzione del Parlamento. Biaggini (BV-Kommentar, 2ª ed. 2017, Art. 161 N 3) critica questa limitazione come contraria al sistema, poiché il mandato sorgerebbe già con l'elezione.

N. 16 Portata dell'obbligo di dichiarazione: Controverso è quanto dettagliata debba essere la dichiarazione. Mentre il Commentario sangallese (Ehrenzeller et al., 4ª ed. 2023, Art. 161 N 12) esige una trasparenza comprensiva, altri sostengono una limitazione ai vincoli essenziali con riferimento diretto all'attività parlamentare.

#6. Indicazioni pratiche

N. 17 I membri del Parlamento dovrebbero:

• Dichiarare i legami di interesse in modo proattivo e completo
• Comunicare in modo trasparente in caso di conflitti di interesse
• Rendere note precocemente le intenzioni di cambio di partito
• Aggiornare regolarmente il registro dei legami di interesse

N. 18 Nella valutazione dei cambi di partito è decisivo:

• Il momento della decisione
• La comunicazione verso gli elettori
• L'esistenza di un'intenzione ingannevole
• La prossimità alla data elettorale (DTF 151 I 41 consid. 8.6)

N. 19 La prassi parlamentare mostra che la sanzione politica delle violazioni della disciplina di partito o della trasparenza carente è più efficace delle misure giuridiche. Il mandato libero protegge dalle conseguenze giuridiche, non da quelle politiche.

#Mandato libero (cpv. 1)

#Cambio di partito dopo l'elezione

DTF 135 I 19 consid. 3.2 del 17.12.2008

Parlamento cantonale sangallese; cambio di partito tra la data delle elezioni e la costituzione del parlamento quale violazione dei diritti politici dell'elettorato.

Il Tribunale federale ha chiarito il fondamento costituzionale del mandato libero e la sua applicazione ai parlamentari cantonali.

«Per i membri dell'Assemblea federale questo principio è oggi derivato dall'art. 161 cpv. 1 Cost.; la disposizione è stata ripresa invariata nel contenuto dall'art. 91 aCost. Secondo la dottrina dominante del diritto costituzionale in Svizzera, il principio della rappresentanza libera da mandato appartiene all'essenza del mandato parlamentare.»

DTF 135 I 19 consid. 5.5 del 17.12.2008

Validità dell'elezione di una consigliera cantonale nonostante il cambio di partito immediatamente dopo l'elezione.

La sentenza ha confermato la validità dell'elezione, poiché anche un cambio di partito avvenuto poco dopo il giorno delle elezioni è compatibile con il principio costituzionale del diritto di voto diretto.

«Qui il cambio di partito è avvenuto solo poco dopo il giorno delle elezioni, rispettivamente ancora prima della costituzione del parlamento neoeletto. Questo passo può essere discutibile e la perdita di credibilità politica che ne deriva può essere grande. Tuttavia, anche un tale passaggio di partito è compatibile con il principio costituzionale del diritto di voto diretto.»

#Limiti del mandato libero in caso di inganno

DTF 151 I 41 consid. 7.4 del 22.5.2024

Consiglio cantonale zurighese; cambio di partito di una consigliera cantonale tra la data delle elezioni e la costituzione del parlamento.

Il Tribunale federale ha precisato la giurisprudenza del DTF 135 I 19 e ha definito i limiti della libertà di cambiare partito in caso di inganno volontario dell'elettorato.

«In linea di principio, una persona ha la libertà di cambiare partito sulla base della libertà di opinione (art. 16 Cost.), della libertà di associazione (art. 23 Cost.), della protezione dei diritti politici (art. 34 cpv. 1 Cost.) e del principio del mandato libero (art. 161 cpv. 1 Cost. e art. 52 cpv. 1 Cost./ZH). Questa libertà trova tuttavia il suo limite nella libertà di voto e di votazione degli aventi diritto: i candidati che già al momento dell'elezione hanno preso la ferma decisione di cambiare partito e lo nascondono, traggono in inganno gli aventi diritto di voto.»

DTF 151 I 41 consid. 8.6 del 22.5.2024

Limiti costituzionali in caso di inganno dell'elettorato sull'appartenenza partitica.

La sentenza ha stabilito lo standard per un grave inganno degli aventi diritto di voto in relazione all'appartenenza alla lista nelle elezioni proporzionali.

«Chi invece candida per il Consiglio cantonale e nasconde agli aventi diritto di voto la propria 'vera' appartenenza alla lista/al partito, trae in inganno l'elettorato su un fatto centrale per l'elezione. Se l'indicazione al riguardo si rivela successivamente all'elezione della persona interessata come disinformazione, si tratta di un fatto nuovo, oggettivamente accertabile, che nel quadro di un'elezione è essenziale e decisivo per l'elezione della candidata o del candidato interessato.»

#Dichiarazione dei vincoli d'interesse (cpv. 2)

#Trasparenza nelle funzioni pubbliche

L'obbligo di dichiarazione secondo l'art. 161 cpv. 2 Cost. non è stato ancora trattato direttamente nella giurisprudenza del Tribunale federale. Le poche decisioni disponibili si occupano della dichiarazione di vincoli d'interesse in altri settori del diritto pubblico, in particolare in relazione alla legge sulla trasparenza e alle questioni di trasparenza presso le scuole universitarie e i dipendenti federali.

Questa giurisprudenza è tuttavia di rilevanza limitata per l'interpretazione dell'art. 161 cpv. 2 Cost., poiché non si occupa specificamente degli obblighi di dichiarazione dei membri dell'Assemblea federale, bensì di questioni generali di trasparenza nell'amministrazione.

#Stato di sviluppo della giurisprudenza

Per la concreta configurazione e i limiti dell'obbligo di dichiarazione secondo l'art. 161 cpv. 2 Cost. non esiste ancora una giurisprudenza federale esaustiva. L'attuazione pratica di questa disposizione avviene principalmente attraverso i regolamenti parlamentari e le corrispondenti prescrizioni amministrative dell'Assemblea federale.