#1. Storia dell'origine
N. 1 L'art. 140 Cost. prosegue la tradizione del referendum obbligatorio, sancita sin dalla Costituzione federale del 1848. La disposizione è stata riunita durante la revisione totale del 1999 dagli art. 89, 89bis, 120, 121 e 123 vecchia Cost. e riordinata sistematicamente (FF 1997 I 418 seg.).
N. 2 La più importante innovazione materiale riguarda l'art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.: l'adesione a comunità sopranazionali è stata per la prima volta sottoposta espressamente al referendum obbligatorio. Questa integrazione è avvenuta in reazione alla votazione sullo SEE del 1992 e doveva rafforzare la legittimazione democratica in passi d'integrazione di ampia portata (FF 1997 I 420).
N. 3 La soppressione dell'art. 140 cpv. 2 lett. abis Cost. (controprogetti dell'Assemblea federale alle iniziative popolari per una revisione totale) è avvenuta nel 2003 nel quadro della riforma dei diritti politici, poiché tale disposizione non era mai stata applicata nella pratica (FF 2001 4803).
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 140 Cost. forma insieme agli art. 138 (iniziativa popolare per una revisione totale), 139 (iniziativa popolare per una revisione parziale) e 141 (referendum facoltativo) il sistema centrale dei diritti di partecipazione democratico-diretti a livello federale. La disposizione disciplina in modo conclusivo i casi in cui deve essere svolto un referendum obbligatorio.
N. 5 Il referendum obbligatorio secondo l'art. 140 cpv. 1 Cost. si distingue dal referendum facoltativo (art. 141 Cost.) per tre caratteristiche: avviene automaticamente senza raccolta di firme, richiede l'approvazione di popolo e Cantoni (doppia maggioranza) e riguarda affari costituzionali particolarmente importanti.
N. 6 La bipartizione sistematica nei cpv. 1 (popolo e Cantoni) e 2 (solo popolo) segue la logica secondo cui le modifiche costituzionali e gli affari di trattato fondamentali richiedono l'approvazione federativa, mentre le iniziative popolari come strumento della sovranità popolare sottostanno solo alla maggioranza del popolo.
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
#a) Capoverso 1: Referendum obbligatorio di popolo e Cantoni
N. 7 Modifiche costituzionali (lett. a): Ogni modifica formale della Costituzione federale sottostà al referendum obbligatorio, indipendentemente dalla sua importanza materiale. Ciò comprende anche adeguamenti puramente redazionali o l'abrogazione di disposizioni obsolete (→ art. 195 Cost.).
N. 8 Organizzazioni per la sicurezza collettiva (lett. b): Secondo la definizione del Consiglio federale si tratta di organizzazioni universali o regionali che si pongono l'obiettivo di opporre resistenza organizzata a uno Stato aggressore che viola la pace. Un esempio classico sarebbero le Nazioni Unite con il loro sistema del Capitolo VII.
N. 9 Comunità sopranazionali (lett. b): Il Consiglio federale le definisce come organizzazioni con organi indipendenti che possono emanare con decisioni a maggioranza atti immediatamente vincolanti per le persone singole e dispongono di competenze materiali relativamente ampie. L'UE soddisfa indiscutibilmente questi criteri.
N. 10 È controversa la classificazione dello SEE: Hangartner/Kley affermano la sopranazionalità a causa dello sviluppo dinamico del diritto e delle competenze dell'Autorità di sorveglianza AELS. Häfelin/Haller/Keller, Tschannen e Biaggini la negano invece, poiché il diritto SEE non è direttamente applicabile e il recepimento di nuovi atti giuridici necessita dell'approvazione delle parti contraenti.
N. 11 Leggi federali urgenti senza base costituzionale (lett. c): Questa costellazione rara riguarda solo leggi federali che cumulativamente: (1) sono state dichiarate urgenti dall'Assemblea federale (→ art. 165 Cost.), (2) non hanno base costituzionale e (3) la cui durata di validità supera un anno. Devono essere sottoposte a votazione entro un anno dall'approvazione.
#b) Capoverso 2: Votazione popolare obbligatoria
N. 12 Iniziative popolari per una revisione totale (lett. a): Dalla Costituzione federale del 1999 non è stata presentata alcuna iniziativa di questo tipo. La procedura è disciplinata nell'art. 138 Cost. Contrariamente alla revisione parziale, non esiste un controprogetto dell'Assemblea federale (↔ art. 139 Cost.).
N. 13 Iniziative popolari respinte in forma di proposta generale (lett. b): Questa forma di iniziativa popolare (→ art. 139 cpv. 2 Cost.) ricorre raramente nella pratica. Se l'Assemblea federale respinge la proposta generale, la sottopone al popolo per votazione. In caso di accettazione da parte del popolo, l'Assemblea federale deve elaborare un progetto corrispondente.
N. 14 Disaccordo sulla revisione totale (lett. c): Se il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati non riescono ad accordarsi sull'opportunità di procedere a una revisione totale, decide il popolo. Questa disposizione non è mai stata applicata.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 15 Per gli affari secondo il cpv. 1 è richiesta l'approvazione di popolo e Cantoni (doppia maggioranza). La maggioranza del popolo si calcola secondo la maggioranza dei votanti validamente espressi in tutta la Svizzera, la maggioranza dei Cantoni secondo la maggioranza dei Cantoni (→ art. 142 Cost.).
N. 16 Per gli affari secondo il cpv. 2 è sufficiente la semplice maggioranza del popolo. Non è richiesta una maggioranza dei Cantoni, il che privilegia gli strumenti di iniziativa popolare rispetto alle modifiche costituzionali ordinarie.
N. 17 Lo svolgimento del referendum obbligatorio è vincolante. Non esiste margine di discrezionalità né possibilità di rinuncia. L'Assemblea federale deve ordinare la votazione quando sussistono i presupposti di fatto (→ art. 13 cpv. 1 lett. d LPub).
N. 18 Il termine per la votazione non è fissato per legge. La prassi mostra che tra la decisione parlamentare e la votazione popolare trascorrono tipicamente 3–12 mesi. Per le leggi federali urgenti vale il termine di un anno dell'art. 140 cpv. 1 lett. c Cost. come limite assoluto superiore.
#5. Questioni controverse
N. 19 Carattere conclusivo: La dottrina dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, § 1383) sostiene che l'art. 140 Cost. disciplina in modo conclusivo i casi del referendum obbligatorio. Una minoranza propugna un referendum statale obbligatorio straordinario per trattati di diritto internazionale particolarmente importanti che non rientrano nella lett. b (Schulte, Direkte Demokratie und Aussenpolitik, 287 seg.).
N. 20 Sopranazionalità dello SEE: La controversia sulla qualificazione giuridica dello SEE divide la dottrina. I fautori della sopranazionalità (Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, § 831) si riferiscono allo sviluppo dinamico del diritto e alle competenze quasi-giurisdizionali dell'Autorità di sorveglianza AELS. L'opinione contraria (Häfelin/Haller/Keller, § 1932; Tschannen, Staatsrecht, § 15 N. 28; Biaggini, BV-Kommentar, Art. 140 N. 4) sottolinea che il diritto SEE necessita di attuazione e non sviluppa effetto immediato.
N. 21 Concetto di sicurezza collettiva: Villiger (FS Schindler, 805) sostiene un'interpretazione estensiva che comprende anche alleanze di sicurezza regionali con un cerchio limitato di membri. L'opinione maggioritaria (Thürer, SZIER 2005, 42; Ehrenzeller, FS Steinberger, 718) limita il concetto a sistemi universali o quasi-universali come l'ONU.
#6. Indicazioni pratiche
N. 22 Nella redazione di disposizioni costituzionali è da osservare che anche modifiche testuali marginali scatenano il referendum obbligatorio. Gli adeguamenti puramente redazionali dovrebbero quindi essere raggruppati con revisioni materiali.
N. 23 Per i trattati internazionali è da verificare precocemente se l'organizzazione presenta caratteristiche di sopranazionalità. Decisivi sono: (1) indipendenza degli organi, (2) decisioni a maggioranza, (3) applicabilità immediata delle decisioni, (4) portata delle competenze trasferite (Epiney, SJZ 1992, 285).
N. 24 La qualificazione di una legge federale come urgente senza base costituzionale secondo l'art. 165 cpv. 2 Cost. scatena automaticamente il referendum obbligatorio con durata di validità superiore a un anno. Questa conseguenza costituzionale è da considerare nella deliberazione parlamentare (Glaser, ZBl 2012, 525).
N. 25 I ricorsi contro l'applicazione erronea dell'art. 140 Cost. sono problematici, poiché gli atti dell'Assemblea federale non sono in linea di principio impugnabili (→ art. 189 cpv. 4 Cost.). La corretta attribuzione al referendum obbligatorio o facoltativo deve quindi essere assicurata primariamente nella procedura parlamentare.