#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 147 Cost. sancisce la procedura di consultazione a livello costituzionale. La disposizione risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999 e codifica una lunga tradizione di consultazione nella legislazione svizzera (FF 1997 I 1, 376 sg.). Il costituente voleva garantire espressamente a livello costituzionale la prassi collaudata della consultazione, che si era sviluppata dal XIX secolo (FF 2004 533, 536).
N. 2 La formulazione attuale corrisponde in gran parte alla proposta del Consiglio federale. Nelle deliberazioni parlamentari si discusse se la consultazione dovesse essere configurata come un diritto popolare. Ciò fu respinto, mantenendo così il carattere di strumento di partecipazione nella procedura preparlamentare.
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 147 Cost. si trova nel 5° titolo sulle autorità federali, nel 3° capitolo sull'Assemblea federale e l'Amministrazione federale. La collocazione sottolinea che la procedura di consultazione fa parte del processo legislativo a livello federale. La disposizione presenta stretti collegamenti con i diritti politici (→ Art. 33 Cost.) e con il federalismo cooperativo (→ Art. 45 Cost.).
N. 4 Rhinow attestò alla consultazione una vicinanza ai diritti politici e evidenziò i parallelismi con il diritto di petizione. Biaggini definì la procedura di consultazione come una sorta di esercizio formalizzato del diritto di petizione. La consultazione tuttavia non è un diritto popolare in senso stretto, ma uno strumento di consultazione nel processo legislativo.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 5 Cerchia di destinatari: L'art. 147 Cost. nomina tre categorie di destinatari della consultazione: i Cantoni, i partiti politici e le cerchie interessate. I Cantoni sono destinatari obbligatori per tutte le consultazioni. La loro partecipazione è espressione del federalismo cooperativo (↔ Art. 45 Cost.). I partiti politici vengono consultati come portatori della formazione della volontà politica. Le «cerchie interessate» comprendono associazioni, organizzazioni e altri attori coinvolti dal progetto.
N. 6 Oggetti della consultazione: La Costituzione nomina tre categorie: atti legislativi importanti, altri progetti di grande portata e importanti trattati internazionali. La legge sulla consultazione (LCo) concretizza questi concetti nell'art. 3. È controverso se per ogni modifica di legge debba essere condotta una consultazione. Sägesser giunse alla conclusione che non per ogni modifica di legge deve essere condotta una consultazione. Schiess Rütimann sostiene che l'art. 3 cpv. 1 lett. b LCo viola l'art. 147 Cost..
N. 7 Forma dell'invito: La Costituzione parla di un «invito alla presa di posizione». Ciò sottolinea il carattere consultativo della procedura. La partecipazione è volontaria, le prese di posizione ricevute non sono vincolanti per le autorità (FF 2004 533, 540).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 8 L'art. 147 Cost. non fonda un diritto soggettivo allo svolgimento di una procedura di consultazione. La giurisprudenza ha ripetutamente stabilito che nella procedura legislativa non esiste un diritto costituzionale al diritto di essere sentiti (DTF 121 I 230 consid. 2b). La violazione delle prescrizioni sulla consultazione porta all'annullamento dell'atto normativo emanato solo in casi eccezionali (DTF 134 I 269 consid. 4.3).
N. 9 Le autorità sono obbligate a prendere conoscenza dei risultati della consultazione e a confrontarsi con essi. Devono esporre nel messaggio o nel rapporto esplicativo come hanno valutato i risultati della consultazione (art. 8 LCo). Non è tuttavia richiesta una motivazione dettagliata per il mancato recepimento di singole prese di posizione (Sägesser, LeGes 2007/3, 485 seg.).
#5. Punti controversi
N. 10 Natura giuridica dell'obbligo di consultazione: Schiess Rütimann sostiene che l'art. 4 cpv. 1 LCo viola l'ordinamento costituzionale dei diritti politici e l'art. 147 Cost.. Questa concezione è in contraddizione con la prassi dominante, che intende la procedura di consultazione come strumento di consultazione politica senza carattere giustificabile.
N. 11 Portata dell'obbligo di consultazione nelle modifiche di legge: Un punto controverso centrale riguarda la questione se per tutte le modifiche di legge debba essere condotta una consultazione. Sägesser sostiene che non per ogni modifica di legge deve essere condotta una consultazione (Sägesser, Komm. VlG, Art. 3 N. 30 sg.). Di contro, l'Assemblea federale nell'approvare la LCo partì dal presupposto che per tutti i progetti elencati nell'art. 3 cpv. 1 LCo debba essere condotta una consultazione. Schiess Rütimann critica questa interpretazione estensiva come incostituzionale.
N. 12 Effetti dei risultati della consultazione: È controverso fino a che punto le autorità siano vincolate ai risultati della consultazione. Sciarini sottolinea il significato fattuale dei risultati della consultazione per l'ulteriore processo decisionale (Sciarini, LeGes 2011/2, 191 seg.). Kägi esamina il ruolo degli argomenti nella procedura di consultazione e la loro influenza sul processo decisionale (Kägi, LeGes 2011/2, 161 seg.). La dottrina dominante presuppone un effetto vincolante politico, ma non giuridico.
#6. Indicazioni pratiche
N. 13 Termini e procedura: Il termine di consultazione ammonta di regola a tre mesi (art. 7 cpv. 2 LCo). Per progetti urgenti può essere abbreviato. I documenti di consultazione devono contenere l'avamprogetto dell'atto normativo, un rapporto esplicativo e una cerchia di destinatari (art. 9 LCo).
N. 14 Prese di posizione: Le prese di posizione dovrebbero essere precise e motivate. La mera approvazione o il rifiuto senza motivazione hanno poco peso. Proposte concrete di modifica con formulazioni testuali aumentano la probabilità di recepimento. Le prese di posizione vengono rese pubblicamente accessibili (art. 9 cpv. 2 LCo).
N. 15 Consultazione successiva: Se una procedura di consultazione è stata omessa o condotta in modo carente, può essere recuperata. La sentenza 2C_273/2024 mostra che una consultazione ordinaria successiva può portare alla sanzione del vizio. Nella prassi si raccomanda, in caso di dubbi sull'obbligo di consultazione, di condurre piuttosto una consultazione per evitare successive eccezioni procedurali.
N. 16 Valutazione e ponderazione: I risultati della consultazione devono essere valutati sistematicamente. Il Consiglio federale deve esporre come ha ponderato le varie posizioni (art. 8 LCo). La valutazione del Controllo parlamentare dell'amministrazione mostra che la qualità della valutazione è centrale per la legittimazione del progetto (FF 2012 2361 seg.). Un'esposizione trasparente dei risultati della consultazione nel messaggio facilita le deliberazioni parlamentari.