#1. Storia dell'origine
N. 1 L'attuale configurazione del diritto di iniziativa a livello federale risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1874, che introdusse l'iniziativa popolare per la revisione parziale (FF 1872 I 777, 821–823). Il referendum obbligatorio per le modifiche costituzionali esisteva già dal 1848. L'iniziativa sotto forma di proposta generale fu introdotta nel 1891 tramite votazione popolare (FF 1890 I 1, 15–18), mentre l'iniziativa elaborata era già possibile dal 1874.
N. 2 Il limite del diritto internazionale cogente fu sancito esplicitamente nell'art. 139 cpv. 3 Cost. solo con la nuova Costituzione federale del 1999 (FF 1997 I 1, 380–382). In precedenza, secondo la prassi dell'Assemblea federale, non esisteva la possibilità di dichiarare nulle le iniziative popolari per violazione della CEDU, come mostrò la controversia sull'iniziativa popolare «per una politica dell'asilo ragionevole» del 1994–1996 (FF 1994 III 1486; FF 1996 I 1355). Il costituente reagì con la revisione del 1999 a questa situazione giuridica insoddisfacente.
N. 3 Lo sviluppo più recente riguarda la discussione condotta dal 2008 sull'ampliamento dei motivi di nullità. Il Consiglio federale presentò nel 2010 un rapporto completo che esaminava diverse opzioni di riforma (FF 2010 2263). L'iniziativa parlamentare 10.440 «Nullità di iniziative popolari. Anche in caso di violazione del contenuto essenziale dei diritti fondamentali» fu sospesa nel 2015 (BU 2015 N 1096). Il dibattito sui limiti materiali del diritto di iniziativa rimane un tema costante della politica costituzionale svizzera.
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 139 Cost. si trova nel 4° titolo «Popolo e Cantoni» e forma insieme all'art. 138 Cost. (iniziativa popolare per la revisione totale) e all'art. 139b Cost. (procedura in caso di votazione su un'iniziativa e sul relativo controprogetto) il nucleo centrale dei diritti di partecipazione democratica diretta a livello federale. La disposizione concretizza il diritto fondamentale dei diritti politici garantito dall'art. 34 Cost. per il caso specifico dell'iniziativa costituzionale (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative und die Einheit der Form, ZBl 2002, 2–29, 4).
N. 5 Il collegamento con l'art. 136 Cost. (Diritti politici) e l'art. 173 cpv. 1 lett. f Cost. (Competenze dell'Assemblea federale per le iniziative popolari) è sistematicamente centrale. L'art. 190 Cost. svolge un ruolo importante nella questione della giustiziabilità delle iniziative popolari accettate, mentre gli artt. 192–195 Cost. stabiliscono i limiti della revisione costituzionale.
N. 6 Nel contesto internazionale, l'art. 139 Cost. va letto insieme all'art. 5 cpv. 4 Cost. (Rispetto del diritto internazionale). La prassi mostra tensioni tra la sovranità popolare e gli obblighi internazionali, come si è reso evidente in modo esemplare nell'iniziativa sui minareti (accettata nel 2009) e nell'iniziativa per l'espulsione (accettata nel 2010) (Biaggini, Die schweizerische direkte Demokratie und das Völkerrecht, ZÖR 2010, 325–343, 330–335).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
#3.1 Numero di firme e termine di raccolta (cpv. 1)
N. 7 Il numero di 100'000 firme di cittadini aventi diritto di voto corrisponde a circa l'1,9% degli aventi diritto di voto (situazione 2024: ca. 5,5 milioni). Questa soglia è rimasta invariata dal 1977, benché il numero degli aventi diritto di voto sia più che raddoppiato da allora (Hangartner, Unklarheiten bei Volksinitiativen, AJP 2011, 471–478, 472). L'abbassamento relativo della soglia è parzialmente compensato dalla professionalizzazione della raccolta firme.
N. 8 Il termine di 18 mesi inizia a decorrere dalla pubblicazione ufficiale del testo dell'iniziativa nel Foglio federale (art. 69 cpv. 1 LDP). La DTF 131 II 449 consid. 3.2 ha stabilito una prassi rigorosa: gli attestati del diritto di voto devono essere ottenuti presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta. Sono escluse sanazioni successive.
N. 9 La proposta generale formula una richiesta in forma generale e lascia l'elaborazione all'Assemblea federale. Questa forma rappresenta oggi meno del 5% di tutte le iniziative (Auer, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire conditionnelle, ZBJV 1986, 209–248, 215). L'ultima iniziativa presentata come proposta generale è stata l'iniziativa contro le retribuzioni abusive (2008), che tuttavia fu trasformata in un progetto elaborato prima della votazione.
N. 10 Il progetto elaborato deve essere formulato come testo costituzionale completamente redatto. È soggetto a rigorosi requisiti formali: chiarezza, coerenza e capacità di inserimento nella sistematica della Costituzione federale (Tschannen, ZBl 2002, 8–12). La prassi mostra una crescente professionalizzazione della redazione del testo, spesso con il concorso di studi legali specializzati.
#3.3 Motivi di nullità (cpv. 3)
N. 11 L'unità della forma richiede che un'iniziativa sia presentata o come proposta generale o come progetto elaborato, ma non come forma mista. La DTF 129 I 381 consid. 2 ha confermato che le iniziative miste devono essere dichiarate nulle integralmente. Una suddivisione non è prevista dal diritto federale, anche se alcuni Cantoni la conoscono nel loro diritto.
N. 12 L'unità della materia richiede un nesso materiale tra tutte le parti di un'iniziativa. La DTF 129 I 366 consid. 2 ha precisato: gli aventi diritto di voto non devono essere posti in una situazione coercitiva in cui devono accettare parti che vorrebbero rifiutare. Il test è oggettivo: potrebbe un cittadino ragionevole voler valutare diversamente parti diverse per motivi materiali?
N. 13 Il diritto internazionale cogente (ius cogens) comprende secondo la prassi del Consiglio federale almeno: il divieto di tortura, di genocidio, di schiavitù, il divieto dell'uso della forza, il principio del non-refoulement e le garanzie inderogabili della CEDU (FF 2010 2263, 2291). Questa enumerazione non è esaustiva; il concetto si sviluppa con il diritto internazionale.
N. 14 L'impossibilità pratica di attuazione è riconosciuta da Consiglio federale e Assemblea federale come motivo implicito di nullità, ma non trova fondamento espresso nell'art. 139 cpv. 3 Cost. La prassi è estremamente prudente: solo in caso di evidente impossibilità di attuazione un'iniziativa viene dichiarata nulla (FF 2008 2891, 2907–2908 relativo all'iniziativa sull'oro).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 15 Le iniziative dichiarate valide sotto forma di proposta generale portano a una procedura in due fasi secondo il cpv. 4: in caso di approvazione dell'Assemblea federale, questa elabora un progetto. In caso di rifiuto, decide dapprima il popolo sulla proposta. Solo in caso di approvazione del popolo l'Assemblea federale deve attivarsi.
N. 16 I progetti elaborati giungono direttamente alla votazione popolare (cpv. 5). L'Assemblea federale emette una raccomandazione di voto e può elaborare un controprogetto diretto o indiretto (per il controprogetto diretto: art. 139 cpv. 5 e art. 139b Cost.). Il tasso di successo è storicamente di circa l'11% (24 su 216 iniziative sottoposte a votazione dal 1891, situazione a fine 2023).
N. 17 Le iniziative popolari accettate diventano parte della Costituzione federale e godono della protezione dell'art. 190 Cost. Il Tribunale federale non può esaminarle quanto alla loro costituzionalità. In caso di conflitti con la CEDU, tuttavia, il Tribunale federale applica la sua «prassi PKK»: la CEDU prevale anche sul diritto costituzionale successivo (DTF 139 I 16 consid. 5).
#5. Questioni controverse
N. 18 La portata del diritto internazionale cogente è fortemente controversa. Una parte della dottrina propugna un'interpretazione autonoma dal punto di vista costituzionale ed estesa, che comprenda anche trattati fondamentali come la CEDU o i Patti dell'ONU (Keller/Lanter/Fischer, Volksinitiativen und Völkerrecht, ZBl 2008, 121–154, 140–145). La dottrina dominante e la prassi seguono la definizione di diritto internazionale (Reich, Direkte Demokratie und völkerrechtliche Verpflichtungen, ZaöRV 2008, 979–1025, 1005).
N. 19 Controversa è anche la questione di motivi di nullità supplementari. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N. 2810–2815) sostengono il riconoscimento della violazione del contenuto essenziale dei diritti fondamentali come motivo di nullità. L'opinione contraria sottolinea il carattere conclusivo dell'art. 139 cpv. 3 Cost. (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 51 N. 28).
N. 20 È pure controversa la giustiziabilità dell'esame di validità da parte dell'Assemblea federale. Mentre il Tribunale federale limita la sua cognizione all'arbitrio (DTF 129 I 185 consid. 3.2), voci della dottrina chiedono un esame giudiziale completo per la protezione dei diritti politici (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, 685–687).
#6. Indicazioni pratiche
N. 21 I comitati d'iniziativa dovrebbero sottoporre il testo tempestivamente alla Cancelleria federale per un esame preventivo informale. Questa esamina titolo, forma e questioni tecnico-traduttorie, ma non la validità materiale (art. 69 cpv. 2 LDP). La consultazione evita complicazioni successive.
N. 22 La raccolta firme richiede una pianificazione precisa. I valori empirici mostrano: i raccoglitori professionali ottengono 10–15 firme valide all'ora, i volontari 3–5. Per 100'000 firme valide occorre raccogliere circa 110'000–115'000 firme a causa degli scarti. L'autenticazione da parte dei Comuni richiede inoltre 2–4 settimane supplementari.
N. 23 Nella redazione del testo occorre prestare attenzione alla successiva attuabilità. Le disposizioni transitorie sono spesso decisive per il successo. L'iniziativa sui minareti (art. 72 cpv. 3 Cost.) mostra in modo esemplare come un testo preciso senza diritto transitorio possa portare a problemi di attuazione (Biaggini, ZÖR 2010, 340–343).
N. 24 Dal punto di vista politico si raccomanda la ricerca tempestiva di alleanze. Le iniziative con un ampio sostegno (partiti, associazioni, società civile) hanno possibilità di successo significativamente superiori. Il ritiro a favore di un controprogetto indiretto può essere una strategia di successo, come mostrano gli esempi dell'iniziativa delle Alpi (1994) o dell'iniziativa sull'internamento (2004).