#1. Storia della genesi

N. 1 Il referendum facoltativo secondo l'art. 141 Cost. costituisce dal 1874 un pilastro fondamentale della democrazia svizzera. La revisione costituzionale del 1999 ha ripreso il referendum facoltativo sostanzialmente invariato dall'art. 89 vCost. L'innovazione centrale ha riguardato l'estensione sistematica ai trattati di diritto internazionale.

N. 2 Il Messaggio sulla nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) ha sottolineato l'importanza del referendum facoltativo come «freno» contro una legislazione indesiderata: «Il referendum facoltativo si è dimostrato un importante strumento della democrazia diretta, che consente agli aventi diritto di voto di far cadere a posteriori le leggi federali e le decisioni importanti dell'Assemblea federale» (FF 1997 I 420).

N. 3 L'estensione ai trattati di diritto internazionale è avvenuta gradualmente: nel 1921 per i trattati di durata indeterminata e indisdettibili, nel 1977 per l'adesione a organizzazioni internazionali e infine nel 2003 per i trattati con disposizioni normative importanti (FF 2001 4590, 4803).

#2. Classificazione sistematica

N. 4 L'art. 141 Cost. costituisce insieme all'art. 140 Cost. (referendum obbligatorio) e all'art. 139 Cost. (iniziativa popolare) il nucleo dei diritti popolari a livello federale. Il referendum facoltativo si colloca sistematicamente tra l'iniziativa popolare quale strumento di innovazione e il referendum obbligatorio quale strumento di sviluppo costituzionale.

N. 5 Il collegamento con l'art. 34 cpv. 2 Cost. (garanzia dei diritti politici) è fondamentale. Il referendum facoltativo concretizza la garanzia generale della libera formazione della volontà e del voto non falsificato. Esiste parimenti uno stretto rapporto con l'art. 136 Cost., che definisce i diritti politici.

N. 6 Nel settore dei trattati di diritto internazionale, l'art. 141 Cost. completa le norme di competenza in materia di politica estera (→ art. 54 Cost., → art. 166 Cost., → art. 184 Cost.). La legittimazione democratica degli obblighi di diritto internazionale avviene non solo attraverso l'approvazione parlamentare, ma potenzialmente anche da parte del popolo.

#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo

#Aventi diritto al referendum e quorum

N. 7 Il referendum può essere lanciato da 50'000 aventi diritto di voto o da otto Cantoni. La doppia legittimazione attraverso popolo e Cantoni riflette la struttura federalista della Svizzera. Il quorum di firme di 50'000 corrisponde a circa l'1% degli aventi diritto di voto — una soglia bassa nel confronto internazionale.

N. 8 Il termine di 100 giorni inizia con la pubblicazione ufficiale nel Foglio federale. Secondo DTF 139 II 303 non esiste una regola vincolante su una distanza minima tra decisione parlamentare e pubblicazione. La Cancelleria federale può, per motivi oggettivi, far iniziare il termine già quattro giorni dopo l'adozione della decisione.

#Atti soggetti a referendum

N. 9 Leggi federali (lett. a): Tutte le leggi federali formali sottostanno automaticamente al referendum facoltativo. In dottrina si sottolinea che il principio dell'unità della materia riveste solo un ruolo subordinato — contrariamente all'iniziativa popolare.

N. 10 Leggi federali dichiarate urgenti (lett. b): Solo le leggi federali urgenti con durata superiore a un anno sono soggette a referendum. La dichiarazione d'urgenza secondo l'art. 165 Cost. sottrae inizialmente la legge al referendum, ma la sottopone successivamente alla votazione popolare in caso di durata più lunga.

N. 11 Decreti federali (lett. c): Sono soggetti a referendum solo quei decreti federali per i quali la Costituzione o la legge lo prevedono espressamente. Esempi sono i modelli di finanziamento secondo l'art. 48a cpv. 2 Cost. o certe decisioni di politica estera.

N. 12 Trattati di diritto internazionale (lett. d): La categoria più complessa con tre criteri alternativi. Monnier (ZSR 1986 II 107, 230) e Sägesser (Jusletter 2009) analizzano l'evoluzione di questa disposizione come democratizzazione graduale della politica estera.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 13 Se un referendum si realizza, l'atto è sottoposto al popolo per la votazione. In caso di rifiuto, l'atto non entra in vigore o decade a posteriori (per le leggi urgenti). L'effetto sospensivo del referendum è assoluto — l'atto non può entrare in vigore durante il termine referendario e fino all'eventuale votazione popolare.

N. 14 La riuscita del referendum è un puro atto procedurale senza decisione materiale. La Cancelleria federale verifica solo i presupposti formali (numero di firme, attestazioni del diritto di voto, termine), non la soggezione materiale dell'atto al referendum.

#5. Questioni controverse

#Disdetta di trattati di diritto internazionale

N. 15 Una questione controversa centrale riguarda l'obbligo del referendum per la disdetta di trattati di diritto internazionale. Una parte della dottrina argomenta che ragioni valide parlano per un'applicazione analogica del referendum alle disdette, poiché la disdetta richiede la stessa legittimazione democratica della conclusione.

N. 16 L'opinione contraria, rappresentata da parti della dottrina più datata, vede nell'art. 141 Cost. un'enumerazione esaustiva. Diggelmann (ZBl 2014, 291, 315) mette in guardia da un'interpretazione estensiva senza chiara base costituzionale.

#Accordi standard

N. 17 La prassi parlamentare di sottrarre certi trattati di diritto internazionale al referendum come accordi standard è molto controversa. Una parte della dottrina critica questa prassi, ritenendola non immune da dubbi. Diggelmann (ZBl 2014, 291, 320) la qualifica addirittura come potenzialmente incostituzionale.

N. 18 I fautori della prassi degli accordi standard argomentano con la praticabilità e la scarsa importanza politica dei trattati ripetitivi. Mannhart Gomes (Diss. Bern 2007, 145) vi vede una concretizzazione ammissibile dei concetti giuridici indeterminati nell'art. 141 cpv. 1 lett. d Cost.

#6. Indicazioni pratiche

N. 19 I comitati referendari devono osservare rigorosamente il termine di 100 giorni. Secondo DTF 139 II 303 la responsabilità per le tempestive attestazioni del diritto di voto ricade completamente sui comitati. I ritardi presso le cancellerie comunali vanno calcolati.

N. 20 Per i trattati di diritto internazionale si raccomanda un chiarimento precoce della soggezione a referendum. I criteri «disposizioni normative importanti» ed «esigenza di leggi federali per l'attuazione» sono spesso bisognosi d'interpretazione. Nel dubbio, l'Assemblea federale dovrebbe sottoporre il trattato al referendum facoltativo.

N. 21 La formulazione di domande di referendum non richiede una forma particolare. Decisiva è l'identificazione univoca dell'atto combattuto. Per gli atti mantello è sufficiente il richiamo all'atto complessivo, una differenziazione secondo le singole disposizioni non è né necessaria né possibile.

La giurisprudenza sull'art. 141 Cost. tratta principalmente questioni procedurali riguardanti lo svolgimento del referendum facoltativo, in particolare il termine di 100 giorni, l'attestazione del diritto di voto e i criteri di qualificazione per i trattati internazionali.

#Termine referendario e decorso dei termini

DTF 139 II 303 (5 giugno 2013) — Inizio e calcolo del termine referendario

Il termine referendario di 100 giorni inizia con la pubblicazione dell'atto nel Foglio federale. Il Tribunale federale ha confermato che non esiste una regola vincolante secondo la quale i termini referendari iniziano sempre solo undici giorni dopo la decisione delle Camere federali. La Cancelleria federale può, per i progetti urgenti, far iniziare il termine referendario già quattro giorni dopo l'adozione della decisione, se vi sono motivi oggettivi a supporto.

«Il termine referendario di 100 giorni inizia con la pubblicazione dell'atto nel Foglio federale. Non esiste una regola vincolante secondo cui i termini referendari iniziano sempre solo undici giorni dopo la decisione delle Camere federali. La pubblicazione ufficiale al primo momento possibile, quattro giorni dopo l'adozione della decisione, non è censurabile data l'urgenza del progetto.»

#Attestazione del diritto di voto e modalità di presentazione

DTF 139 II 303 (5 giugno 2013) — Responsabilità dei comitati referendari

Il referendum deve pervenire alla Cancelleria federale con il numero necessario di firme e relative attestazioni del diritto di voto entro il termine referendario. La responsabilità per l'ottenimento tempestivo delle attestazioni del diritto di voto spetta ai promotori del referendum, i quali devono calcolare i possibili malfunzionamenti nella procedura di attestazione.

«Il referendum deve pervenire alla Cancelleria federale con il numero necessario di firme e relative attestazioni del diritto di voto entro il termine referendario. La responsabilità per l'ottenimento tempestivo delle attestazioni del diritto di voto spetta ai promotori del referendum. Questi devono considerare nella loro pianificazione che possono verificarsi malfunzionamenti nella procedura di attestazione.»

DTF 131 II 449 (31 maggio 2005) — Attestazione successiva di firme

La Cancelleria federale non è autorizzata a correggere o completare successivamente attestazioni del diritto di voto difettose. Le attestazioni del diritto di voto devono essere ottenute dai promotori presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta. Un'attestazione successiva o una correzione da parte della Cancelleria federale è inammissibile.

«Le attestazioni del diritto di voto devono essere ottenute dai promotori presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta. Un'attestazione successiva o una correzione di attestazioni difettose da parte della Cancelleria federale non è possibile.»

#Configurazione del diritto di referendum

DTF 140 I 58 (13 dicembre 2013) — Configurazione proporzionata del diritto di referendum

Se un Cantone prevede la possibilità di promuovere un referendum facoltativo contro decisioni comunali, non può richiedere presupposti proibitivi. Questi devono essere coerenti e aprire possibilità realistiche per l'esercizio dei diritti referendari concessi. Il Tribunale federale ha esaminato la regolamentazione argoviese con il dieci per cento degli aventi diritto di voto in 30 giorni e l'ha ritenuta conforme alla Costituzione.

«Se un Cantone prevede la possibilità di promuovere un referendum facoltativo contro decisioni comunali, non può richiedere presupposti proibitivi. Questi devono piuttosto essere coerenti e aprire possibilità realistiche per l'esercizio dei diritti referendari concessi.»

#Legislazione d'urgenza

DTF 147 I 420 (11 marzo 2021) — Limitazione dei diritti referendari mediante dichiarazione d'urgenza

Con la dichiarazione d'urgenza vengono limitati i diritti referendari degli aventi diritto di voto; la clausola d'urgenza deve pertanto essere interpretata restrittivamente. Devono sussistere motivi straordinari impellenti. Il Tribunale federale ha riconosciuto la pandemia di COVID-19 come motivo per la dichiarazione d'urgenza di una legge cantonale sulle votazioni all'urna nei comuni assembleari.

«Con la dichiarazione d'urgenza vengono limitati i diritti referendari degli aventi diritto di voto; la clausola d'urgenza deve pertanto essere interpretata restrittivamente. Data la situazione giuridica e sanitaria volatile nell'autunno 2020, sussisteva un interesse considerevole all'entrata in vigore immediata della legge, segnatamente per garantire la capacità decisionale e funzionale dei comuni zurighesi.»

#Intervento delle autorità nella campagna di votazione

DTF 143 I 78 (14 dicembre 2016) — Intervento ammissibile dei Cantoni

Un Cantone può intervenire in una campagna di votazione a livello federale se ha un interesse diretto e particolare nell'esito della votazione. L'intervento deve tuttavia avvenire in modo oggettivo e fattuale. Il Tribunale federale ha confermato l'ammissibilità di principio degli interventi delle autorità a determinate condizioni.

«Un Cantone può intervenire in una campagna di votazione a livello federale se ha un interesse diretto e particolare nell'esito della votazione. Se l'intervento è ammissibile in linea di principio, il Cantone è vincolato all'obbligo di obiettività.»

DTF 145 I 1 (1° gennaio 2018) — Interventi della Cancelleria federale

La Cancelleria federale è vincolata all'obbligo di obiettività nelle votazioni. Il Tribunale federale ha precisato i limiti degli interventi ammissibili delle autorità prima delle votazioni popolari federali e ha trattato i video informativi della Cancelleria federale nonché gli interventi delle autorità cantonali e delle loro aziende.

«Per quanto riguarda la Cancelleria federale, si parla di un video informativo quando si tratta di una produzione audiovisiva destinata principalmente a informare su un oggetto in votazione.»

#Riconteggio in caso di risultati ristretti

DTF 141 II 297 (1° gennaio 2015) — Nessun diritto al riconteggio

Un risultato molto ristretto di una votazione federale non conferisce di per sé il diritto a un riconteggio. Non esiste un obbligo diretto derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. di riconteggiare risultati elettorali o di votazione molto ristretti. Il Tribunale federale ha negato un diritto generale al riconteggio in caso di risultati ristretti.

«Un risultato molto ristretto di una votazione federale non conferisce di per sé il diritto a un riconteggio. Non esiste un obbligo diretto derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. di riconteggiare risultati elettorali o di votazione molto ristretti.»