#1. Storia dell'origine
N. 1 La disposizione sul sistema bicamerale e sulla procedura di appianamento delle divergenze affonda le sue radici nella Costituzione del 1848, che ha sancito la struttura paritetica dell'Assemblea federale come espressione del compromesso federalista. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) ha sottolineato che il sistema bicamerale appartiene agli «elementi strutturali portanti della statualità federale svizzera».
N. 2 La nuova versione nell'ambito della revisione costituzionale del 1999 non ha introdotto modifiche di contenuto, ma ha semplicemente modernizzato il linguaggio. È stata tuttavia aggiunta la base costituzionale esplicita per la disciplina legale della procedura di appianamento delle divergenze nel cpv. 3, consolidando dal punto di vista costituzionale la prassi parlamentare già esistente (FF 1997 I 341).
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 156 Cost. si colloca sistematicamente nella sezione sull'Assemblea federale (capitolo 3, sezione 1) e concretizza la bipartizione del Parlamento sancita nell'→ art. 148 Cost. La norma è strettamente collegata con l'→ art. 157 Cost. (Trattazione congiunta in casi particolari) e costituisce la base per le disposizioni esecutive nella legge sul Parlamento (RS 171.10).
N. 4 Nel contesto della procedura legislativa (→ art. 163–165 Cost.), l'art. 156 Cost. assicura che entrambi i Consigli partecipino come attori con pari diritti al processo di creazione del diritto. Ciò manifesta il carattere fondamentale federalista dell'Assemblea federale, nella quale sono rappresentati in egual misura popolo (Consiglio nazionale) e Cantoni (Consiglio degli Stati) (→ art. 150 Cost.).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
N. 5 Trattazione separata (cpv. 1): Il principio della trattazione separata significa che il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati tengono le loro sedute separatamente e deliberano indipendentemente l'uno dall'altro. Secondo Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentario sangallese Cost., 4ª ed. 2023, art. 156 N. 3) ciò è espressione della piena parità di diritti di entrambe le Camere e impedisce la dominanza di un Consiglio.
N. 6 Concordanza (cpv. 2): Il principio del consenso richiede la concordanza di contenuto di entrambi i Consigli per ogni decreto dell'Assemblea federale. Secondo una parte della dottrina non basta la semplice maggioranza in un parlamento globale, ma occorrono decisioni identiche di entrambe le Camere. Ciò vale per leggi, ordinanze dell'Assemblea federale, decreti federali e decreti federali semplici (→ art. 163 Cost.).
N. 7 Procedura di appianamento delle divergenze (cpv. 3): La Costituzione obbliga il legislatore a prevedere una procedura che consenta una soluzione in caso di divergenze di opinione. Gli ambiti elencati nelle lett. a–d sono secondo Tschannen (in: Commentario sangallese Cost., art. 156 N. 12) esaustivi, il che significa che in altri ambiti rimane possibile un blocco da parte di un Consiglio.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 8 Nessuna decisione senza consenso: Finché i Consigli non prendono decisioni concordanti, non si realizza alcun decreto valido dell'Assemblea federale. Secondo Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto costituzionale federale svizzero, 10ª ed. 2020, N. 1423) un Consiglio può far fallire definitivamente qualsiasi affare attraverso un rifiuto ostinato, purché non si applichino le eccezioni del cpv. 3.
N. 9 Legge sul Parlamento come norma esecutiva: L'art. 156 cpv. 3 Cost. è concretizzato dagli art. 89–95 LParl. La procedura ordinaria di appianamento delle divergenze prevede al massimo tre dibattiti per Consiglio. Se i Consigli non riescono a mettersi d'accordo, viene convocata una conferenza di conciliazione (art. 93 LParl).
N. 10 Procedura accelerata per i casi speciali: Per le materie menzionate nel cpv. 3 vale una procedura speciale secondo l'art. 94 segg. LParl, che alla fine impone una decisione. Per la dichiarazione di validità di iniziative popolari o per il preventivo non può sorgere una situazione di stallo, ragion per cui si applicano regole speciali.
#5. Controversie
N. 11 Portata del principio del consenso: In dottrina è controverso fino a che punto si estenda il requisito di concordanza. Mentre Rhinow/Schefer/Uebersax (Diritto costituzionale svizzero, 3ª ed. 2016, § 15 N. 42) sostengono un'interpretazione rigorosa, secondo la quale ogni divergenza anche solo redazionale esclude la concordanza, Graf/Theler/von Wyss (Diritto parlamentare e prassi parlamentare, 2014, § 23 N. 15) propugnano una visione più pragmatica che tollera divergenze non essenziali.
N. 12 Giustiziabilità delle regole procedurali: È controverso se e in che misura le violazioni dell'art. 156 Cost. siano sindacabili giudizialmente. Müller sostiene che gravi errori procedurali nella procedura legislativa possono portare all'invalidità dell'atto normativo. La dottrina dominante (Tschannen/Zimmerli/Müller, Diritto amministrativo generale, 4ª ed. 2014, § 28 N. 32) considera tuttavia le regole procedurali parlamentari come ampiamente non giustiziabili.
#6. Indicazioni per la prassi
N. 13 Potenziale tattico: La possibilità di un Consiglio di bloccare affari attraverso la non entrata in materia o il rifiuto ostinato conferisce di fatto ai raggruppamenti politici più piccoli nel Consiglio degli Stati un diritto di veto. I parlamentari dovrebbero essere consapevoli di questa dimensione di politica del potere.
N. 14 Importanza della prima lettura: Poiché il Consiglio che tratta per primo plasma la struttura di base di un atto normativo, l'attribuzione della prima lettura assume notevole importanza pratica. Le presidenze dei Consigli si coordinano informalmente a tal riguardo per assicurare una ripartizione equilibrata.
N. 15 Ruolo della conferenza di conciliazione: Nella prassi la conferenza di conciliazione composta pariteticamente (13 membri per Consiglio) riesce quasi sempre a trovare un compromesso. I conferenzieri godono di un margine di manovra considerevole e possono proporre soluzioni a pacchetto che vanno oltre le posizioni originarie dei Consigli.