#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 182 Cost. corrisponde in larga misura al precedente art. 104 aCost. La disposizione è stata sistematicamente ricollocata e linguisticamente modernizzata nella revisione totale del 1999, senza che fosse prevista una modifica materiale (FF 1997 I 1, 363 seg.). L'ancoraggio del potere di emanare ordinanze nella Costituzione risale alla Costituzione federale del 1874 e ha le sue radici nel principio svizzero della separazione dei poteri.

N. 2 Il messaggio del Consiglio federale sulla nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 sottolinea che la competenza del Consiglio federale di emanare ordinanze comprende sia la facoltà di emanare ordinanze giuridiche (basate su una delega) sia ordinanze esecutive (per la concretizzazione di leggi) (FF 1997 I 363). Questa funzione duale riflette il ruolo centrale del Consiglio federale nel sistema svizzero di produzione normativa.

#2. Inquadramento sistematico

N. 3 L'art. 182 Cost. si trova nella 3a sezione sul Consiglio federale e sull'Amministrazione federale. La disposizione va letta in relazione al principio costituzionale di legalità (art. 5 Cost.), al principio della separazione dei poteri (→ art. 164 Cost.) e ai principi di delega (art. 164 cpv. 2 Cost.).

N. 4 Il potere di emanare ordinanze del Consiglio federale fa parte della funzione esecutiva, ma si trova in tensione con il primato del legislativo. Mentre l'art. 163 Cost. stabilisce la competenza legislativa dell'Assemblea federale, l'art. 182 Cost. consente al Consiglio federale di essere attivo nella produzione normativa nel quadro delegato. Questo collegamento sistematico si manifesta anche nella giurisprudenza sulla delimitazione tra legge e ordinanza (DTF 139 II 460 consid. 3.2).

#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo

#a) Ordinanze giuridiche (cpv. 1)

N. 5 Le ordinanze giuridiche sono norme generali-astratte che il Consiglio federale emana sulla base di un'autorizzazione costituzionale o legale. L'autorizzazione deve essere sufficientemente determinata (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, n. 1834). Il Tribunale federale distingue tra:

• Ordinanze giuridiche autonome: basate direttamente sulla Costituzione (rare)
• Ordinanze giuridiche non autonome: basate su delega legale (caso normale)

N. 6 I requisiti per la determinatezza della norma di delega dipendono dalla gravità dell'ingerenza nei diritti fondamentali. In caso di gravi ingerenze, la delega deve essere così precisa che i tratti essenziali della regolamentazione risultino già dalla legge (DTF 143 I 253 consid. 3.5; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, n. 2848).

#b) Ordinanze esecutive (cpv. 2)

N. 7 La competenza esecutiva comprende tre ambiti:

1. Esecuzione della legislazione: emanazione di ordinanze amministrative e disposizioni esecutive
2. Esecuzione dei decreti dell'Assemblea federale: attuazione di mandati parlamentari
3. Esecuzione di sentenze giudiziarie: garanzia dell'attuazione delle sentenze

N. 8 Le ordinanze esecutive non necessitano di una speciale autorizzazione legale; derivano dalla competenza esecutiva costituzionale del Consiglio federale (Tschannen/Zimmerli/Müller, Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 23 n. 15). Non possono tuttavia creare nuovi obblighi giuridici o estendere quelli esistenti (DTF 139 II 460 consid. 3.3).

#4. Effetti giuridici

N. 9 Gli effetti giuridici si differenziano secondo il tipo di ordinanza:

Le ordinanze giuridiche fondano diritti e obblighi immediati per i privati. Sono vincolanti per le autorità e i tribunali (→ art. 190 Cost.). In caso di superamento dei limiti della delega, il Tribunale federale può tuttavia non applicarle nel caso concreto (DTF 139 II 460 consid. 4).

N. 10 Le ordinanze esecutive si rivolgono primariamente alle autorità esecutive. Nella misura in cui concretizzano semplicemente la legge, senza creare nuovi obblighi, sono ammissibili. Se superano questo quadro, violano il principio della separazione dei poteri (DTF 126 III 36 consid. 3b).

#5. Questioni controverse

N. 11 Delimitazione controversa tra ordinanza giuridica ed esecutiva: Mentre Müller/Schefer (Grundrechte, 4a ed. 2008, p. 78) propugna un'interpretazione restrittiva della competenza esecutiva, Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, n. 1840) rappresenta una concezione più generosa per le regolamentazioni tecniche di dettaglio. Il Tribunale federale segue un approccio pragmatico e verifica se l'ordinanza crea materialmente nuovo diritto (DTF 139 II 460).

N. 12 Limiti della subdelega: È controverso fino a che punto il Consiglio federale possa subdelegare la sua competenza di emanare ordinanze ai dipartimenti o agli uffici. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, n. 2852) sostengono una subdelega per le disposizioni tecniche di esecuzione. Tschannen/Zimmerli/Müller (Verwaltungsrecht, § 23 n. 18) mettono in guardia contro un eccessivo spostamento della produzione normativa a livello amministrativo.

N. 13 Diritto di ordinanza d'urgenza: È controverso se l'art. 182 Cost. contenga implicitamente un diritto di ordinanza d'urgenza del Consiglio federale. La dottrina dominante (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar, art. 182 n. 15) lo nega e rimanda all'art. 185 cpv. 3 Cost. per le misure di politica della sicurezza. La pandemia COVID-19 ha riacceso questo dibattito (cfr. DTF 148 V 162).

#6. Indicazioni pratiche

N. 14 Nell'esame di un'ordinanza occorre procedere su tre livelli:

1. Base di autorizzazione: Esiste una delega costituzionale o legale?
2. Limiti della delega: L'ordinanza si mantiene nel quadro dell'autorizzazione?
3. Proporzionalità: Le regolamentazioni sono necessarie e adeguate?

N. 15 Per la pratica è rilevante la distinzione tra diritto di ordinanza sostitutivo e integrativo della legge. Il primo è ammissibile solo con delega espressa e precisa, il secondo è possibile nel quadro della competenza esecutiva generale (St. Galler Kommentar, art. 182 n. 12).

N. 16 Nel controllo giudiziario delle ordinanze vale: Il Tribunale federale verifica le ordinanze del Consiglio federale solo in via pregiudiziale sulla loro legalità (DTF 141 II 169 consid. 2.1). I tribunali cantonali non sono competenti per il controllo astratto delle norme, ma possono rifiutare l'applicazione di disposizioni di ordinanza illegali nel caso singolo.

#Potere normativo e principi di delega

BGE 141 II 169 del 30 marzo 2015
Limiti della delega nelle procedure di approvazione nel diritto degli stranieri.
La decisione concretizza le esigenze costituzionali per la delega di competenze normative secondo l'art. 182 cpv. 1 Cost.

«Il trasferimento della competenza di approvazione per il rilascio o la proroga di un'autorizzazione nel diritto degli stranieri al Segretariato di Stato da parte del Consiglio federale viola nei casi dell'art. 85 cpv. 1 lett. a e b OLPS i principi di delega dell'art. 99 LStr.»

BGE 139 II 460 del 16 agosto 2013
Violazione del principio della separazione dei poteri attraverso l'esclusione per via di ordinanza delle casse pensioni dai gruppi IVA.
La sentenza mostra i limiti tra ordinanze normative e di esecuzione secondo l'art. 182 Cost.

«L'art. 16 cpv. 3 OIVA 2009 oltrepassa così il quadro di una mera ordinanza di esecuzione e viola pertanto il principio della separazione dei poteri. Se il Consiglio federale è autorizzato direttamente da una norma di delega nella legge (art. 164 cpv. 2 Cost.), emana disposizioni normative nella forma dell'ordinanza normativa (art. 182 cpv. 1 Cost.; cosiddette ordinanze normative non autonome).»

BGE 133 II 331 del 7 settembre 2007
Ritiro della licenza di condurre per violazioni delle norme della circolazione stradale all'estero — mancanza di base legale.
La decisione chiarisce le rigorose esigenze per la base legale delle ordinanze secondo l'art. 182 Cost.

«Il diritto pubblico svizzero può tuttavia, secondo il cosiddetto principio dell'effetto quale espressione speciale del principio di territorialità, trovare applicazione in determinate circostanze anche senza una norma specifica a fattispecie che si verificano all'estero ma che si ripercuotono in misura sufficiente sul territorio della Svizzera.»

#Esecuzione della legislazione

BGE 142 II 182 del 26 aprile 2016
Delimitazione delle competenze nell'imposta federale diretta tra Cantoni.
La sentenza concretizza la competenza esecutiva del Consiglio federale secondo l'art. 182 cpv. 2 Cost. nel diritto fiscale.

«Federalismo esecutivo nel campo dell'imposta federale diretta: Il Cantone territorialmente competente ha il ‹diritto-dovere› di riscossione e tassazione dell'imposta federale diretta. L'ordinanza amministrativa dell'AFC secondo cui nei casi di trasferimento dovrebbe essere competente il Cantone di domicilio viola il diritto federale e rimane pertanto inosservata.»

#Delimitazione tra ordinanze normative e amministrative

BGE 143 I 253 del 22 marzo 2017
Legalità della watchlist FINMA — Esigenze per la base legale formale.
La decisione mostra i limiti del potere normativo in caso di gravi lesioni dei diritti fondamentali.

«In presenza di una grave lesione dei diritti fondamentali è necessaria una base chiara e precisa nella legge stessa. Dall'interpretazione della legge deve risultare che il legislatore dell'ordinanza doveva essere autorizzato alla relativa regolamentazione.»

#Controllo concreto delle norme delle ordinanze

BGE 134 I 322 del 5 settembre 2008
Ordinanza ginevrina sul divieto di fumo senza sufficiente base legale.
La sentenza mostra le esigenze per la delega di competenze normative secondo l'art. 164 cpv. 2 e l'art. 182 Cost. a livello cantonale.

«L'ordinanza impugnata non può essere fondata né su questa disposizione, che non è sufficientemente precisa e non contiene alcuna delega di competenze normative all'esecutivo, né sulla clausola generale di polizia.»

#Limiti della competenza normativa

BGE 126 III 36 del 2 febbraio 2000
Superamento dei limiti di delega nel diritto dell'assicurazione malattie.
La decisione chiarisce i limiti costituzionali del potere normativo.

«Con l'introduzione di questa disposizione esecutiva, che crea un nuovo obbligo a carico del responsabile civile e della sua assicurazione di responsabilità civile, il Consiglio federale ha superato il quadro della competenza normativa delegatagli dall'art. 79 cpv. 3 LAMal.»

BGE 121 II 465 del 14 novembre 1995
Obbligo di sopportare i costi del datore di lavoro nell'impiego illegale di stranieri — Limiti della norma di delega.
La sentenza concretizza le esigenze per la determinatezza delle norme di delega.

«La norma di delega dell'art. 25 cpv. 1 LDDS autorizza il Consiglio federale non solo all'emanazione di prescrizioni esecutive, ma anche all'emanazione di norme integrative della legge; essa non è tuttavia sufficientemente determinata per consentire al Consiglio federale di creare un nuovo obbligo di vasta portata del datore di lavoro.»

#Esecuzione delle leggi federali e delle decisioni dell'Assemblea federale

BGE 142 II 451 del 7 giugno 2016
Verifica delle tariffe elettriche da parte dell'ElCom — Competenza esecutiva del Consiglio federale.
La sentenza mostra l'attuazione pratica della competenza esecutiva secondo l'art. 182 cpv. 2 Cost.

BGE 137 II 409 del 3 ottobre 2011
Contributi per la formazione professionale dichiarati vincolanti — Trasferimento di compiti amministrativi.
La decisione tratta i limiti del trasferimento di compiti nel quadro dell'esecuzione secondo l'art. 178 cpv. 3 Cost.

«Criteri contenuti nell'art. 178 cpv. 3 Cost. per il trasferimento di compiti amministrativi a organizzazioni che stanno al di fuori dell'amministrazione federale, nonché presupposti secondo i quali queste ultime possono emanare decisioni amministrative.»

#Interruzione della prescrizione e coordinamento esecutivo

BGE 142 II 182 del 26 aprile 2016
Obbligo di notificazione tra Cantoni nella tassazione fiscale.
La decisione concretizza l'obbligo federalista di fedeltà nell'esecuzione del diritto federale.

«Obbligo federalista di fedeltà specifico del settore tra i Cantoni con la conseguenza che il Cantone di arrivo e attuale Cantone di domicilio deve notificare senza richiesta e senza indugio al Cantone di partenza e di allora esigibilità la prestazione in capitale da previdenza intervenuta.»