1Für den Bereich der Kultur sind die Kantone zuständig.
2Der Bund kann kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse unterstützen sowie Kunst und Musik, insbesondere im Bereich der Ausbildung, fördern.
3Er nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die kulturelle und die sprachliche Vielfalt des Landes.
Art. 69 BV — Kultur
#Übersicht
Art. 69 BV regelt die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen im Kulturbereich. Nach Abs. 1 sind die Kantone für die Kultur primär zuständig (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 5). Sie können eigene Kulturgesetze erlassen, Museen betreiben und lokale Künstler fördern. Der Bund darf nach Abs. 2 nur kulturelle Bestrebungen von «gesamtschweizerischem Interesse» unterstützen (BBl 1997 I 301). Dies sind Projekte, die über regionale Grenzen hinaus wirken, wie das Schweizer Filmschaffen oder nationale Festivals.
Die Bundesverfassung definiert «Kultur» nicht. Die herrschende Lehre versteht darunter das Schaffen, Bewahren und Erforschen der schönen Künste (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 12). Umstritten ist, wann das gesamtschweizerische Interesse erfüllt ist: Manche Juristen verlangen eine überregionale Ausstrahlung (Christen/Raschèr/Tribolet, AJP 2001, 1035, 1042). Andere meinen, auch lokale Projekte können von nationaler Bedeutung sein, wenn sie zur kulturellen Vielfalt beitragen (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 15).
Ein Beispiel: Will der Kanton Graubünden ein rätoromanisches Theaterfestival fördern, ist er dafür zuständig. Bewirbt sich das Festival um Bundesmittel, muss es nachweisen, dass es die romanische Kultur schweizweit stärkt. Die Bundesförderung ist freiwillig – niemand hat einen Rechtsanspruch darauf (JAAC 68.15 E. 4.1).
Nach Abs. 3 muss der Bund bei allen Aufgaben auf die kulturelle und sprachliche Vielfalt Rücksicht nehmen (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung, 2002, 78). Dies betrifft nicht nur die Kulturpolitik, sondern auch andere Bereiche wie Medienförderung oder Bildungspolitik. Die Bestimmung konkretisiert das Subsidiaritätsprinzip von Art. 3 BV für den Kulturbereich.
Art. 69 BV — Kultur
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Mit der Totalrevision der Bundesverfassung erhielt die Kulturförderung des Bundes erstmals eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage. Unter der alten Bundesverfassung von 1874 stützte sich die Kulturförderung auf eine ungeschriebene Bundeskompetenz, wie dies in JAAC 68.15 E. 1.2 bestätigt wurde. Die Volksinitiative «in faveur de la culture» vom 4. Dezember 1984 scheiterte noch am doppelten Mehr (BBl 1984 II 636).
N. 2 Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 betonte die Notwendigkeit einer klaren Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen im Kulturbereich (BBl 1997 I 301). Der Verfassungsgeber wollte die bestehende Praxis verfassungsrechtlich absichern und gleichzeitig die primäre kantonale Kulturhoheit respektieren (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 2-4).
N. 3 Die parlamentarischen Beratungen zeigten einen Konsens über die subsidiäre Rolle des Bundes bei gleichzeitiger Anerkennung seiner Bedeutung für kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse. Die Formulierung «kann» in Abs. 2 unterstreicht den fakultativen Charakter der Bundeskompetenzen (BBl 1997 I 301).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 69 BV steht im systematischen Zusammenhang mit dem föderalistischen Staatsaufbau der Schweiz. Die Bestimmung konkretisiert → Art. 3 BV (Subsidiaritätsprinzip) und → Art. 42 Abs. 1 BV (Aufgabenteilung) für den Kulturbereich. Die primäre kantonale Zuständigkeit (Abs. 1) entspricht dem Grundsatz der Restkompetenz der Kantone (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 5).
N. 5 Die Norm steht in engem Zusammenhang mit weiteren kulturbezogenen Verfassungsbestimmungen: → Art. 21 BV (Kunstfreiheit) garantiert die individuelle künstlerische Betätigung, während Art. 69 BV die institutionellen Rahmenbedingungen der Kulturförderung regelt. ↔ Art. 70 BV (Sprachen) konkretisiert die in Art. 69 Abs. 3 BV erwähnte sprachliche Vielfalt (Schweizer, ZSR 2001 I 187, 195).
N. 6 Im Kontext der Grundrechte ist → Art. 8 BV (Rechtsgleichheit) für die diskriminierungsfreie Kulturförderung relevant. → Art. 36 BV begrenzt staatliche Eingriffe in die Kunstfreiheit, während → Art. 5 BV die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Kulturförderung festlegt (Uhlmann/Bognuda, ZSR 2008 I 363, 370).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 7 Kulturbegriff: Die Verfassung definiert den Begriff «Kultur» nicht. Nach der herrschenden Lehre ist Kultur im Sinne von Art. 69 BV in einem engen Sinn zu verstehen als «das Schaffen, Bewahren und Erforschen der schönen Künste» (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 12). Diese enge Definition ist allerdings umstritten; Pfändler-Oling plädiert für einen weiteren, anthropologisch fundierten Kulturbegriff (Pfändler-Oling, Die verfassungsrechtliche Grundlage der Kulturförderung im Bund, 2010, 45ff.).
N. 8 Kantonale Zuständigkeit (Abs. 1): Die Kantone sind für den Bereich der Kultur primär zuständig. Diese Kompetenz umfasst die gesamte Kulturpolitik einschliesslich Gesetzgebung, Vollzug und Finanzierung. Die kantonale Kulturhoheit ist umfassend und bedarf keiner besonderen verfassungsrechtlichen Ermächtigung (Biaggini, BV Kommentar, Art. 69 N. 2).
N. 9 Gesamtschweizerisches Interesse (Abs. 2): Der Begriff des «gesamtschweizerischen Interesses» ist das zentrale Kriterium für die Bundesförderung. Die Doktrin ist gespalten: Christen/Raschèr/Tribolet verlangen, dass die Ausstrahlung des kulturellen Schaffens über die lokale oder regionale Verwurzelung hinausreiche (AJP 2001, 1035, 1042). Schmidt-Gabain vertritt demgegenüber, dass auch kulturelle Bestrebungen ohne überregionale Ausstrahlung im gesamtschweizerischen Interesse liegen können, wenn sie zur kulturellen Vielfalt der Schweiz beitragen (BSK BV, Art. 69 N. 15).
N. 10 Kunst und Musik (Abs. 2): Die explizite Erwähnung von «Kunst und Musik» bedeutet nicht, dass andere Kulturbereiche von der Bundesförderung ausgeschlossen sind. Vielmehr handelt es sich um eine exemplarische Aufzählung mit besonderer Betonung des Ausbildungsbereichs (Schweizer, ZSR 2001 I 187, 197).
N. 11 Rücksichtnahmegebot (Abs. 3): Der Bund muss bei allen seinen Aufgaben — nicht nur bei der Kulturförderung — auf die kulturelle und sprachliche Vielfalt Rücksicht nehmen. Dieses Querschnittsprinzip verpflichtet alle Bundesbehörden (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung in der Schweiz, 2002, 78).
#4. Rechtsfolgen
N. 12 Art. 69 BV begründet eine Kompetenznorm, nicht aber subjektive Ansprüche auf Kulturförderung. JAAC 68.15 E. 4.1 bestätigt, dass auch bei Erfüllung der Fördervoraussetzungen kein Rechtsanspruch auf Finanzhilfen besteht. Die fakultative Formulierung («kann») räumt dem Bund einen erheblichen Ermessensspielraum ein (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 7).
N. 13 Die Bundeskompetenz nach Abs. 2 ist als konkurrierende Kompetenz mit Vorrang der Kantone ausgestaltet. Der Bund darf nur subsidiär tätig werden und muss das gesamtschweizerische Interesse nachweisen. Biaggini betont, dass die Bundeskompetenz «aufgrund der Voraussetzung des gesamtschweizerischen Interesses als weniger weitgehend als diejenige der Kantone zu betrachten» sei (BSK BV, Art. 69 N. 15).
N. 14 Das Rücksichtnahmegebot nach Abs. 3 hat programmartigen Charakter, verpflichtet aber alle Bundesorgane bei der Rechtsetzung und beim Vollzug. Es kann als Auslegungshilfe und bei der Interessenabwägung herangezogen werden (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3842).
#5. Streitstände
N. 15 Definition des gesamtschweizerischen Interesses: Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Auslegung des «gesamtschweizerischen Interesses». Christen/Raschèr/Tribolet fordern eine Ausstrahlung über die regionale Verwurzelung hinaus (AJP 2001, 1035, 1042). Schmidt-Gabain hält dagegen, dass auch lokal verankerte Kulturbestrebungen im Interesse der kulturellen Vielfalt der Schweiz von gesamtschweizerischem Interesse sein können (BSK BV, Art. 69 N. 15). Diese Kontroverse hat direkte Auswirkungen auf die Förderpraxis des Bundes.
N. 16 Förderkriterien versus aleatorische Kunstförderung: Ein fundamentaler Dissens besteht bei den Förderkriterien. Uhlmann/Bognuda plädieren für eine strenge Selektion mit klaren Kriterien, da «Kunst nicht mit der Giesskanne gefördert werden» dürfe (ZSR 2008 I 363, 376; BSK BV, Art. 69 N. 20). Schmidt-Gabain vertritt die Gegenposition und argumentiert, eine aleatorische (zufallsbasierte) Kulturförderung sei mit der Kunstfreiheit und Rechtsgleichheit besser vereinbar, da die Kunst dann «endlich wieder frei wäre, die angeblichen Kriterien ihrer Förderung zu ignorieren» (BSK BV, Art. 69 N. 19-20). Baumann und Depenheuer haben die theoretischen Grundlagen einer Zufallsverteilung erörtert (Baumann, SJZ 2003, 621; Depenheuer, JZ 1993, 171).
N. 17 Umfang der Bundeskompetenz: Die Reichweite der Bundesförderung ist umstritten. Eine restriktive Auslegung betont die subsidiäre Rolle des Bundes und will dessen Tätigkeit auf wenige, klar definierte Bereiche beschränken. Die extensive Auslegung sieht in der offenen Formulierung eine bewusste Flexibilität für zeitgemässe Kulturpolitik (Uhlmann/Raschèr/Reichenau, Kulturförderung, in: Mosimann/Renold/Raschèr, Kultur Kunst Recht, 2009, 141, 156).
#6. Praxishinweise
N. 18 Gesuchstellung: Kulturschaffende und -organisationen müssen bei Bundesbeiträgen das gesamtschweizerische Interesse substantiiert darlegen. JAAC 68.15 zeigt, dass die blosse formelle Erfüllung der Fördervoraussetzungen nicht genügt. Der «kulturpolitische Mehrwert» muss nachgewiesen werden, insbesondere bei Dachorganisationen deren Mitglieder bereits gefördert werden (JAAC 68.15 E. 5.3).
N. 19 Verfahrensgarantien: Obwohl kein Anspruch auf Förderung besteht, gelten die allgemeinen Verfahrensgarantien. → Art. 29 BV gewährleistet das rechtliche Gehör, → Art. 8 BV verbietet willkürliche Ungleichbehandlung. Die Förderentscheide müssen begründet werden und sind der gerichtlichen Überprüfung zugänglich, wobei die Gerichte einen zurückhaltenden Prüfungsmassstab anwenden (siehe die Verfahrensführung in JAAC 68.15, B-4572/2012 und B-6043/2012).
N. 20 Koordination Bund-Kantone: In der Praxis ist die Abstimmung zwischen Bundes- und Kantonsförderung zentral. Doppelsubventionierungen sind gemäss JAAC 68.15 E. 5.1-5.2 nicht generell ausgeschlossen, müssen aber einen nachweisbaren Mehrwert schaffen. Die KUOR-Richtlinien (BBl 1999 2627) und das Kulturförderungsgesetz (KFG, SR 442.1) konkretisieren die Koordinationsmechanismen.
N. 21 Internationale Dimension: Obwohl Art. 69 BV keine explizite aussenpolitische Komponente enthält, ermöglicht das gesamtschweizerische Interesse auch die Förderung des internationalen Kulturaustauschs. Die Praxis zeigt eine enge Verknüpfung mit der Aussenpolitik gemäss → Art. 54 BV (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung, 2002, 134).
Art. 69 BV — Kultur
#Rechtsprechung
#Kulturförderungskompetenzen des Bundes
JAAC 68.15 vom 2. Juli 2003 Jahresfinanzhilfen an kulturelle Organisationen aus dem KUOR-Kredit
Der Bundesrat präzisierte die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen bei der Kulturförderung. Art. 69 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage für das geplante Kulturförderungsgesetz und legitimiert die bundesrätlichen KUOR-Richtlinien zur Unterstützung kultureller Organisationen von gesamtschweizerischem Interesse.
«Art. 69 BV bildet die Grundlage für das geplante neue Kulturförderungsgesetz (KFG). Der angefochtene Entscheid des EDI erfolgte in Anwendung der von ihm am 16. November 1998 erlassenen KUOR-Richtlinien, welche sich auf die damals gemäss Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 noch ungeschriebene verfassungsrechtliche Bundeskompetenz im Bereich der Kulturförderung stützten.»
#Doppelsubventionierung und kulturpolitischer Mehrwert
JAAC 68.15 vom 2. Juli 2003 Abweisung eines Gesuchs um Jahresfinanzhilfe
Die Entscheidung konkretisiert die Förderkriterien nach Art. 69 Abs. 2 BV. Eine Doppelsubventionierung ist unzulässig, wenn der Dachverband im Verhältnis zu seinen bereits unterstützten Mitgliedern keinen wesentlichen kulturpolitischen Mehrwert schafft.
«Das EDI betrachtet eine Doppelsubventionierung im vorliegenden Fall als unerwünscht, weil die Beschwerdeführerin im Verhältnis zu ihren ebenfalls unterstützten Mitgliedern — die rund die Hälfte der Mitglieder ausmachen — nur einen vergleichsweise bescheidenen kulturpolitischen Mehrwert schaffe.»
#Kantonale Kulturzuständigkeit und Bundesaufsicht
VD.2021.124 vom 29. Januar 2022 COVID-Ausfallentschädigung im Kulturbereich
Das Basler Appellationsgericht bestätigte die primäre kantonale Zuständigkeit nach Art. 69 Abs. 1 BV bei gleichzeitiger Anerkennung ergänzender Bundesmassnahmen in Krisenzeiten. Die Entscheidung zeigt das Zusammenspiel der Kompetenzebenen bei der Kulturförderung.
«Art. 69 BV [liegt der kantonalen Verordnung Kulturbereich gemäss Covid-19-Gesetz zugrunde]. Für den Bereich der Kultur sind die Kantone zuständig. Der Bund kann kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse unterstützen sowie Kunst und Musik, insbesondere im Bereich der Ausbildung, fördern.»
#Kulturelle Vielfalt als Verfassungsauftrag
BGE 126 II 300 vom 3. Mai 2000
Liestaler Banntag und kulturelle Traditionen
Das Bundesgericht anerkannte kulturelle Traditionen als schutzwürdige Ausdrucksformen der kantonalen Kulturhoheit. Die Entscheidung zum Liestaler Banntag zeigt, wie Art. 69 Abs. 3 BV (Rücksichtnahme auf kulturelle Vielfalt) bei der Interessenabwägung zwischen Kulturschutz und anderen Grundrechten zu berücksichtigen ist.
«Die stadträtlichen Weisungen, die das Schiessen am Banntag regeln, verstossen weder gegen Umweltrecht noch gegen grundrechtliche Schutzpflichten des Staates. [Der Banntag] stellt eine jahrhundertealte kulturelle Tradition dar, die als Ausdruck der lokalen kulturellen Identität schutzwürdig ist.»
#Bewegungsfreiheit und kulturelle Betätigung
Urteil 1C_416/2009 vom 14. September 2010 Sperrung von Alp- und Waldwegen
Das Bundesgericht prüfte die Vereinbarkeit verkehrspolizeilicher Massnahmen mit der Bewegungsfreiheit unter Berücksichtigung kultureller Aspekte. Die Entscheidung zeigt die Grenzen kommunaler Befugnisse bei Eingriffen in kulturell bedeutsame Räume und Traditionen.
«Die Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) umfasst nicht jede beliebige Fortbewegungsmöglichkeit. [Bei der Interessenabwägung sind jedoch] traditionelle Nutzungsformen und kulturelle Bedeutungen des betroffenen Gebiets zu berücksichtigen.»
#Sprachliche Vielfalt und Mehrsprachigkeitsgebot
Die Rechtsprechung zu Art. 69 Abs. 3 BV (Rücksichtnahme auf sprachliche Vielfalt) entwickelte sich hauptsächlich in anderen Verfassungsartikeln (Art. 70 BV), wobei das Bundesgericht das Mehrsprachigkeitsgebot als Strukturprinzip der schweizerischen Kulturordnung anerkannte.
#Abgrenzung zu anderen Kulturkompetenzen
Die Rechtsprechung zeigt die enge Verzahnung von Art. 69 BV mit anderen kulturrelevanten Verfassungsbestimmungen:
- Art. 70 BV (Sprachen): Sprachliche Vielfalt als Teilbereich der kulturellen Vielfalt
- Art. 67 BV (Sport): Abgrenzung zwischen kultureller und sportlicher Betätigung
- Art. 62-66 BV (Bildung): Kulturvermittlung als Bildungsauftrag
#Bundesgerichtliche Prüfungsdichte
Bei der Überprüfung kulturpolitischer Entscheidungen wendet das Bundesgericht einen zurückhaltenden Prüfungsmassstab an. Die Gerichte anerkennen den Ermessensspielraum der zuständigen Behörden bei der Konkretisierung des «gesamtschweizerischen Interesses» und bei der Beurteilung des «kulturpolitischen Mehrwerts».