1Il settore culturale compete ai Cantoni.
2La Confederazione può sostenere attività culturali d’interesse nazionale e promuovere l’espressione artistica e musicale, in particolare tramite la formazione.
3Nell’adempimento dei suoi compiti, tiene conto della pluralità culturale e linguistica del Paese.
Art. 69 BV — Cultura
#Panoramica
L'art. 69 BV disciplina la ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni nel settore culturale. Secondo il cpv. 1, i Cantoni sono competenti in via primaria per la cultura (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 5). Possono emanare proprie leggi culturali, gestire musei e promuovere artisti locali. La Confederazione può secondo il cpv. 2 sostenere soltanto le iniziative culturali di «interesse nazionale» (BBl 1997 I 301). Si tratta di progetti che hanno effetti oltre i confini regionali, come la produzione cinematografica svizzera o i festival nazionali.
La Costituzione federale non definisce la «cultura». La dottrina dominante intende con ciò la creazione, la conservazione e la ricerca delle belle arti (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 12). È controverso quando sia soddisfatto l'interesse nazionale: alcuni giuristi richiedono un irradiamento sovraregionale (Christen/Raschèr/Tribolet, AJP 2001, 1035, 1042). Altri ritengono che anche progetti locali possono avere importanza nazionale, se contribuiscono alla diversità culturale (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 15).
Un esempio: se il Cantone dei Grigioni vuole promuovere un festival teatrale romancio, ne è competente. Se il festival si candida per fondi federali, deve dimostrare che rafforza la cultura romancia a livello nazionale. Il sostegno federale è facoltativo – nessuno ha diritto a ottenerlo (JAAC 68.15 E. 4.1).
Secondo il cpv. 3, la Confederazione deve tenere conto della diversità culturale e linguistica in tutti i suoi compiti (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung, 2002, 78). Ciò non riguarda soltanto la politica culturale, ma anche altri settori come la promozione dei media o la politica dell'educazione. La disposizione concretizza il principio di sussidiarietà dell'art. 3 BV per il settore culturale.
Art. 69 Cost. — Cultura
#Dottrina
#1. Storia della genesi
N. 1 Con la revisione totale della Costituzione federale, la promozione culturale della Confederazione ha ottenuto per la prima volta una base costituzionale esplicita. Sotto la vecchia Costituzione federale del 1874, la promozione culturale si basava su una competenza federale non scritta, come confermato in JAAC 68.15 consid. 1.2. L'iniziativa popolare «in faveur de la culture» del 4 dicembre 1984 fallì ancora alla doppia maggioranza (FF 1984 II 636).
N. 2 Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 sottolineò la necessità di una chiara delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nell'ambito culturale (FF 1997 I 301). Il costituente voleva assicurare dal punto di vista costituzionale la prassi esistente e al contempo rispettare la primaria sovranità culturale cantonale (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 2-4).
N. 3 Le deliberazioni parlamentari mostrarono un consenso sul ruolo sussidiario della Confederazione riconoscendo al contempo la sua importanza per gli sforzi culturali di interesse nazionale. La formulazione «può» del cpv. 2 sottolinea il carattere facoltativo delle competenze federali (FF 1997 I 301).
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 69 Cost. si trova nel contesto sistematico dell'ordinamento statale federalistico della Svizzera. La disposizione concretizza → l'art. 3 Cost. (principio di sussidiarietà) e → l'art. 42 cpv. 1 Cost. (ripartizione dei compiti) per l'ambito culturale. La competenza primaria cantonale (cpv. 1) corrisponde al principio della competenza residuale dei Cantoni (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 5).
N. 5 La norma è strettamente collegata ad altre disposizioni costituzionali relative alla cultura: → l'art. 21 Cost. (libertà dell'arte) garantisce l'attività artistica individuale, mentre l'art. 69 Cost. disciplina le condizioni quadro istituzionali della promozione culturale. ↔ L'art. 70 Cost. (lingue) concretizza la diversità linguistica menzionata nell'art. 69 cpv. 3 Cost. (Schweizer, ZSR 2001 I 187, 195).
N. 6 Nel contesto dei diritti fondamentali è rilevante → l'art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica) per la promozione culturale senza discriminazioni. → L'art. 36 Cost. limita gli interventi statali nella libertà dell'arte, mentre → l'art. 5 Cost. stabilisce i requisiti dello Stato di diritto per la promozione culturale (Uhlmann/Bognuda, ZSR 2008 I 363, 370).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
N. 7 Concetto di cultura: La Costituzione non definisce il concetto di «cultura». Secondo la dottrina prevalente, la cultura nel senso dell'art. 69 Cost. deve essere intesa in senso stretto come «la creazione, la conservazione e la ricerca delle belle arti» (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 12). Questa definizione ristretta è tuttavia controversa; Pfändler-Oling propugna un concetto di cultura più ampio, fondato antropologicamente (Pfändler-Oling, Die verfassungsrechtliche Grundlage der Kulturförderung im Bund, 2010, 45ss.).
N. 8 Competenza cantonale (cpv. 1): I Cantoni sono competenti in via primaria per l'ambito della cultura. Questa competenza comprende l'intera politica culturale inclusa la legislazione, l'esecuzione e il finanziamento. La sovranità culturale cantonale è completa e non necessita di un'autorizzazione costituzionale speciale (Biaggini, BV Kommentar, Art. 69 N. 2).
N. 9 Interesse nazionale (cpv. 2): Il concetto di «interesse nazionale» è il criterio centrale per la promozione federale. La dottrina è divisa: Christen/Raschèr/Tribolet richiedono che l'irradiazione della creazione culturale vada oltre il radicamento locale o regionale (AJP 2001, 1035, 1042). Schmidt-Gabain sostiene invece che anche sforzi culturali senza irradiazione sovraregionale possono essere di interesse nazionale se contribuiscono alla diversità culturale della Svizzera (BSK BV, Art. 69 N. 15).
N. 10 Arte e musica (cpv. 2): La menzione esplicita di «arte e musica» non significa che altri ambiti culturali siano esclusi dalla promozione federale. Si tratta piuttosto di un'elencazione esemplificativa con particolare enfasi sull'ambito della formazione (Schweizer, ZSR 2001 I 187, 197).
N. 11 Obbligo di considerazione (cpv. 3): La Confederazione deve considerare la diversità culturale e linguistica in tutti i suoi compiti — non solo nella promozione culturale. Questo principio trasversale vincola tutte le autorità federali (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung in der Schweiz, 2002, 78).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 12 L'art. 69 Cost. fonda una norma di competenza, ma non diritti soggettivi alla promozione culturale. JAAC 68.15 consid. 4.1 conferma che anche in caso di adempimento dei presupposti per la promozione non esiste un diritto agli aiuti finanziari. La formulazione facoltativa («può») concede alla Confederazione un considerevole margine di apprezzamento (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 7).
N. 13 La competenza federale secondo il cpv. 2 è configurata come competenza concorrente con priorità dei Cantoni. La Confederazione può agire solo in via sussidiaria e deve dimostrare l'interesse nazionale. Biaggini sottolinea che la competenza federale «a causa del presupposto dell'interesse nazionale è da considerare meno estesa di quella dei Cantoni» (BSK BV, Art. 69 N. 15).
N. 14 L'obbligo di considerazione secondo il cpv. 3 ha carattere programmatico, ma vincola tutti gli organi federali nella normazione e nell'esecuzione. Può essere utilizzato come ausilio interpretativo e nella ponderazione di interessi (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N. 3842).
#5. Questioni controverse
N. 15 Definizione dell'interesse nazionale: Un punto di controversia centrale riguarda l'interpretazione dell'«interesse nazionale». Christen/Raschèr/Tribolet richiedono un'irradiazione oltre il radicamento regionale (AJP 2001, 1035, 1042). Schmidt-Gabain sostiene invece che anche sforzi culturali radicati localmente possono essere di interesse nazionale nell'interesse della diversità culturale della Svizzera (BSK BV, Art. 69 N. 15). Questa controversia ha effetti diretti sulla prassi di promozione della Confederazione.
N. 16 Criteri di promozione versus promozione artistica aleatoria: Esiste un dissenso fondamentale sui criteri di promozione. Uhlmann/Bognuda propugnano una selezione rigorosa con criteri chiari, poiché «l'arte non può essere promossa con l'innaffiatoio» (ZSR 2008 I 363, 376; BSK BV, Art. 69 N. 20). Schmidt-Gabain rappresenta la posizione contraria e argomenta che una promozione culturale aleatoria (basata sul caso) sarebbe meglio compatibile con la libertà dell'arte e l'uguaglianza giuridica, poiché l'arte sarebbe allora «finalmente di nuovo libera di ignorare i presunti criteri della sua promozione» (BSK BV, Art. 69 N. 19-20). Baumann e Depenheuer hanno discusso le basi teoriche di una distribuzione casuale (Baumann, SJZ 2003, 621; Depenheuer, JZ 1993, 171).
N. 17 Portata della competenza federale: La portata della promozione federale è controversa. Un'interpretazione restrittiva sottolinea il ruolo sussidiario della Confederazione e vuole limitare la sua attività a pochi ambiti chiaramente definiti. L'interpretazione estensiva vede nella formulazione aperta una flessibilità consapevole per una politica culturale contemporanea (Uhlmann/Raschèr/Reichenau, Kulturförderung, in: Mosimann/Renold/Raschèr, Kultur Kunst Recht, 2009, 141, 156).
#6. Indicazioni per la prassi
N. 18 Presentazione della domanda: Gli operatori culturali e le organizzazioni devono esporre in modo sostanziato l'interesse nazionale per i contributi federali. JAAC 68.15 mostra che l'adempimento meramente formale dei presupposti per la promozione non è sufficiente. Il «valore aggiunto di politica culturale» deve essere dimostrato, in particolare per le organizzazioni mantello i cui membri sono già promossi (JAAC 68.15 consid. 5.3).
N. 19 Garanzie procedurali: Benché non esista un diritto alla promozione, valgono le garanzie procedurali generali. → L'art. 29 Cost. garantisce il diritto di essere sentiti, → l'art. 8 Cost. vieta il trattamento ineguale arbitrario. Le decisioni di promozione devono essere motivate e sono soggette al controllo giudiziario, dove i tribunali applicano un criterio di verifica prudente (vedi la conduzione della procedura in JAAC 68.15, B-4572/2012 e B-6043/2012).
N. 20 Coordinamento Confederazione-Cantoni: Nella prassi è centrale il coordinamento tra promozione federale e cantonale. Le doppie sovvenzioni secondo JAAC 68.15 consid. 5.1-5.2 non sono generalmente escluse, ma devono creare un valore aggiunto dimostrabile. Le direttive KUOR (FF 1999 2627) e la Legge sulla promozione della cultura (LPCu, RS 442.1) concretizzano i meccanismi di coordinamento.
N. 21 Dimensione internazionale: Benché l'art. 69 Cost. non contenga una componente di politica estera esplicita, l'interesse nazionale permette anche la promozione dello scambio culturale internazionale. La prassi mostra uno stretto legame con la politica estera secondo → l'art. 54 Cost. (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung, 2002, 134).
Art. 69 Cost. — Cultura
#Giurisprudenza
#Competenze della Confederazione in materia di promozione culturale
JAAC 68.15 del 2 luglio 2003 Aiuti finanziari annuali ad organizzazioni culturali dal credito KUOR
Il Consiglio federale ha precisato la delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nella promozione culturale. L'art. 69 Cost. costituisce la base costituzionale per la progettata legge sulla promozione culturale e legittima le direttive del Consiglio federale KUOR per il sostegno alle organizzazioni culturali di interesse nazionale.
«L'art. 69 Cost. costituisce la base per la progettata nuova legge sulla promozione culturale (LPCu). La decisione impugnata del DFI è stata presa in applicazione delle direttive KUOR da esso emanate il 16 novembre 1998, le quali si fondavano sulla competenza costituzionale della Confederazione nel settore della promozione culturale, allora ancora non scritta secondo la Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29 maggio 1874.»
#Doppio sussidiamento e valore aggiunto culturale-politico
JAAC 68.15 del 2 luglio 2003 Rigetto di una domanda di aiuto finanziario annuale
La decisione concretizza i criteri di promozione secondo l'art. 69 cpv. 2 Cost. Un doppio sussidiamento è inammissibile quando l'organizzazione mantello non crea alcun valore aggiunto culturale-politico sostanziale rispetto ai suoi membri già sostenuti.
«Il DFI considera nel caso presente un doppio sussidiamento come indesiderato, poiché la ricorrente rispetto ai suoi membri pure sostenuti — che rappresentano circa la metà dei membri — crea solo un valore aggiunto culturale-politico relativamente modesto.»
#Competenza culturale cantonale e vigilanza federale
VD.2021.124 del 29 gennaio 2022 Indennità per perdita di guadagno COVID nel settore culturale
La Corte d'appello di Basilea ha confermato la competenza cantonale primaria secondo l'art. 69 cpv. 1 Cost. riconoscendo al contempo le misure complementari della Confederazione in tempi di crisi. La decisione mostra l'interazione dei livelli di competenza nella promozione culturale.
«L'art. 69 Cost. [sta alla base dell'ordinanza cantonale settore culturale secondo la legge COVID-19]. Per il settore della cultura sono competenti i Cantoni. La Confederazione può sostenere attività culturali d'interesse nazionale e promuovere l'arte e la musica, segnatamente nell'ambito della formazione.»
#Diversità culturale come mandato costituzionale
BGE 126 II 300 del 3 maggio 2000
Banntag di Liestal e tradizioni culturali
Il Tribunale federale ha riconosciuto le tradizioni culturali come forme di espressione degne di protezione della sovranità culturale cantonale. La decisione sul Banntag di Liestal mostra come l'art. 69 cpv. 3 Cost. (riguardo per la diversità culturale) debba essere considerato nella ponderazione degli interessi tra protezione culturale e altri diritti fondamentali.
«Le istruzioni del consiglio comunale che regolano il tiro al Banntag non violano né il diritto ambientale né i doveri di protezione fondamentali dello Stato. [Il Banntag] rappresenta una tradizione culturale secolare che è degna di protezione come espressione dell'identità culturale locale.»
#Libertà di movimento e attività culturale
Sentenza 1C_416/2009 del 14 settembre 2010 Blocco di sentieri alpini e forestali
Il Tribunale federale ha esaminato la compatibilità delle misure di polizia stradale con la libertà di movimento tenendo conto degli aspetti culturali. La decisione mostra i limiti delle competenze comunali negli interventi in spazi e tradizioni culturalmente significativi.
«La libertà di movimento (art. 10 cpv. 2 Cost.) non comprende qualsiasi possibilità di locomozione. [Nella ponderazione degli interessi devono tuttavia essere considerate] le forme d'uso tradizionali e i significati culturali del territorio interessato.»
#Diversità linguistica e obbligo del plurilinguismo
La giurisprudenza sull'art. 69 cpv. 3 Cost. (riguardo per la diversità linguistica) si è sviluppata principalmente in altri articoli costituzionali (art. 70 Cost.), con il Tribunale federale che ha riconosciuto l'obbligo del plurilinguismo come principio strutturale dell'ordinamento culturale svizzero.
#Delimitazione rispetto ad altre competenze culturali
La giurisprudenza mostra lo stretto intreccio dell'art. 69 Cost. con altre disposizioni costituzionali rilevanti per la cultura:
- Art. 70 Cost. (lingue): diversità linguistica come settore parziale della diversità culturale
- Art. 67 Cost. (sport): delimitazione tra attività culturale e sportiva
- Art. 62-66 Cost. (formazione): trasmissione culturale come mandato formativo
#Intensità del controllo del Tribunale federale
Nel controllo delle decisioni di politica culturale, il Tribunale federale applica uno standard di controllo moderato. I tribunali riconoscono il margine di apprezzamento delle autorità competenti nella concretizzazione dell'«interesse nazionale» e nella valutazione del «valore aggiunto culturale-politico».