Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.
Art. 3 BV — Kantone
#Übersicht
Artikel 3 der Bundesverfassung regelt die Aufgabenteilung zwischen dem Bund und den 26 Kantonen. Er bestimmt das Grundprinzip des schweizerischen Föderalismus (Staatsform mit geteilten Kompetenzen).
Die Kantone haben eine subsidiäre Generalkompetenz. Das bedeutet: Alle staatlichen Aufgaben gehören grundsätzlich den Kantonen, ausser die Bundesverfassung überträgt sie ausdrücklich dem Bund. Der Bund darf nur tätig werden, wenn ihm eine Verfassungsnorm dazu die Erlaubnis gibt. Die Kantone sind in ihren Kompetenzbereichen souverän und können eigenständig Gesetze erlassen und Politik gestalten.
Betroffen sind alle Bürgerinnen und Bürger sowie alle Behörden. Je nach Aufgabenbereich wenden sich Privatpersonen an kantonale oder an Bundesbehörden. Bei Rechtsproblemen müssen Gerichte prüfen, ob der Bund oder der Kanton zuständig ist.
Die wichtigste Rechtsfolge ist die lückenlose Kompetenzverteilung: Jede staatliche Aufgabe gehört entweder dem Bund oder den Kantonen. Bei Unklarheiten gilt die Vermutung zugunsten der Kantone. Sie müssen ihre Zuständigkeit nicht beweisen, sondern der Bund muss nachweisen, dass er über eine Kompetenz verfügt.
Ein konkretes Beispiel: Das Bildungswesen ist grundsätzlich kantonal geregelt (Lehrpläne, Schulorganisation, Lehrerausbildung). Der Bund kann nur in speziellen Bereichen tätig werden, für die ihm die Verfassung eine Kompetenz gibt, etwa bei der Berufsbildung oder den Hochschulen. Neue Bereiche wie die Digitalisierung der Schulen fallen automatisch in die kantonale Zuständigkeit, solange keine Verfassungsänderung sie dem Bund zuweist.
Die kantonale Souveränität ist jedoch nicht absolut, sondern wird durch die Bundesverfassung begrenzt. Die Kantone müssen Grundrechte beachten, Bundesrecht anwenden und völkerrechtliche Verpflichtungen respektieren.
Art. 3 BV — Kantone
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 3 BV ist die verfassungsrechtliche Grundnorm des schweizerischen Föderalismus und weist seit 1848 eine bemerkenswerte historische Kontinuität auf. Rohner/Vokinger, Art. 3 BV (Onlinekommentar, 2024) bezeichnen ihn als «Grundnorm» des Bundesstaates. Die Bestimmung geht auf die Mediationsverfassung von 1803 zurück, die die Schweiz als Staatenbund konstituierte. Art. 12 des 20. Titels der Mediationsakte lautete: «Die Kantone üben alle Gewalt aus, die nicht ausdrücklich dem Bund übertragen wurde.» Die nahezu wortgleiche Regelung fand Eingang in Art. 3 BV (1848): «Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist, und üben als solche alle Rechte aus, welche der Bundesgewalt nicht übertragen sind.»
N. 2 Die BV von 1874 liess Art. 3 unverändert. Ihrem Geltungsbereich entstammt das Prinzip «Bundesrecht bricht kantonales Recht», das das Bundesgericht ursprünglich auf Art. 2 der Übergangsbestimmungen der BV (1874) stützte und erst mit der BV 1999 in Art. 49 Abs. 1 BV positivrechtlich verankert wurde (→ Art. 49 BV).
N. 3 Im Rahmen der Totalrevision von 1999 wollte der Bundesrat Art. 3 in drei Absätze untergliedern: Abs. 1 zur kantonalen Souveränität, Abs. 2 zur Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen und Abs. 3 zur Mitwirkung der Kantone an der Bundeswillensbildung (BBl 1997 I 129 f.). Der Erläuterungsbericht VE 1995 erklärte, die Bezeichnung der Kantone als «souveräne» Staaten entspreche zwar nicht mehr der heutigen Verfassungsrechtslehre, die Bezeichnung als «Gliedstaaten im Bundesstaat» erscheine jedoch für die Nachführung zu schwach; der Traditionsanschluss spreche für die Beibehaltung des Begriffs. Im parlamentarischen Beratungsverfahren einigten sich die Räte in der Differenzbereinigung darauf, aus Gründen des Traditionsanschlusses zur ursprünglichen Formulierung von 1848 zurückzukehren (AB 1998 S 152, Votum Aeby als Berichterstatter; AB 1998 S 408). Die Absätze 2 und 3 des bundesrätlichen Entwurfs wurden in spätere Artikel ausgelagert (→ Art. 44–47 BV). Alle Änderungen gegenüber dem vorrevolutionären Bestand sind damit rein redaktioneller Natur; der materielle Gehalt der Norm blieb seit 1848 unverändert.
N. 4 Die Botschaft des Bundesrates bezeichnete Art. 3 als «Grundnorm des typisch schweizerischen Föderalismus» und unterstrich, dass neben ausdrücklichen auch ungeschriebene Kompetenzen kraft föderativen Staatsaufbaus («inherent powers») bestehen (BBl 1997 I 130). Mit der NFA-Reform 2004 wurden Art. 5a BV (Subsidiarität) und Art. 43a BV in die Verfassung aufgenommen; Inhalte, die zuvor zum Teil aus Art. 3 BV abgeleitet worden waren.
#2. Systematische Einordnung
N. 5 Art. 3 BV steht am Anfang des dritten Abschnitts des ersten Titels («Bund und Kantone») und bildet die föderale Grundnorm. Er ist als Organisations- und Kompetenznorm zu qualifizieren, nicht als Grundrecht; er begründet keine subjektiven Abwehrrechte der Bürgerinnen und Bürger, sondern regelt die vertikale Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Biaggini, BSK BV, Art. 3 N. 1 bezeichnet ihn als Strukturprinzip des Bundesstaates.
N. 6 Die Norm enthält zwei untrennbar verknüpfte Teilgehalte: die Souveränitätsklausel («Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist») und die Kompetenzverteilungsklausel («sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind»). Rohner/Vokinger, Art. 3 BV N. 2 (Onlinekommentar, 2024) qualifizieren die Souveränitätsklausel als «innere Begründung» der Kompetenzverteilungsklausel. Die Kompetenzverteilung ist das «formal-konstruktive Mittel» (Imboden, Föderalismus, S. 180), um das bundesstaatliche Gleichgewicht zu sichern.
N. 7 Art. 3 BV steht in engem Wechselverhältnis zu: ↔ Art. 42–43 BV (Aufgaben von Bund und Kantonen), ↔ Art. 44–47 BV (Zusammenwirken von Bund und Kantonen, Mitwirkung, kantonale Eigenständigkeit), ↔ Art. 49 BV (Vorrang des Bundesrechts), → Art. 5a BV (Subsidiaritätsprinzip), → Art. 43a BV (Grundsätze für die Aufgabenzuweisung), → Art. 190 BV (Massgeblichkeit von Bundesgesetzen und Staatsverträgen). Die Kompetenzkataloge der Art. 54–135 BV sind leges speciales zur subsidiären Generalkompetenz der Kantone.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
A. Souveränitätsklausel (1. Teilsatz)
N. 8 Der Begriff «souverän» ist nicht im absoluten, völkerrechtlichen Sinn zu verstehen. Gemäss dem Erläuterungsbericht VE 1995 entspricht die Bezeichnung «nicht mehr der heutigen Verfassungsrechtslehre», wurde aber aus Gründen des Traditionsanschlusses beibehalten. In der Lehre ist umstritten, ob Kantone überhaupt «souverän» sein können (→ Abschnitt 5). Die herrschende Interpretation versteht «Souveränität» im Sinne einer beschränkten, verfassungsrechtlich garantierten Fähigkeit zur demokratischen Selbstregierung: Rohner/Vokinger, Art. 3 BV N. 27–28 (Onlinekommentar, 2024) halten fest, dass die Kantone «begrenzt-souveräne Gemeinwesen» sind, solange sie über eigene Kompetenzen und Spielräume zur demokratischen Selbstregierung verfügen.
N. 9 Die Garantie der kantonalen Souveränität umfasst die Organisationsautonomie, die Rechtsetzungsautonomie und die Vollzugsautonomie der Kantone. Innerhalb ihrer Zuständigkeitssphären dürfen die Kantone auch unterschiedliche Ziele verfolgen als der Bund; ein blosser Zielkonflikt zwischen kantonalem und Bundesrecht bewirkt keine Bundesrechtswidrigkeit des kantonalen Rechts (BGE 122 I 70 E. 2a). Zur Polizeihoheit als Kerngehalt kantonaler Souveränität: → Art. 3 BV i.V.m. Art. 36 BV.
N. 10 Die Souveränitätsklausel hat insofern rechtspraktische Bedeutung, als sie die Beweislast bei Kompetenzkonflikten verteilt: Im Streitfall hat der Bund seine behauptete Zuständigkeit aus der Bundesverfassung nachzuweisen. Gelingt dieser Nachweis nicht, verbleibt die Regelungszuständigkeit kraft subsidiärer Generalkompetenz bei den Kantonen (Rohner/Vokinger, Art. 3 BV N. 26, Onlinekommentar, 2024; Biaggini, BSK BV, Art. 3 N. 16).
B. Kompetenzverteilungsklausel (2. Teilsatz)
N. 11 Der 2. Teilsatz verankert das Prinzip der subsidiären Generalkompetenz der Kantone: Alle Rechte, die nicht dem Bund übertragen sind, stehen den Kantonen zu. Dem Bund stehen dagegen nur die ihm durch die Bundesverfassung ausdrücklich übertragenen Kompetenzen zu (Enumerationsprinzip / Grundsatz der Einzelermächtigung). Das Bundesgericht hat dies in BGE 140 I 176 E. 7.1 bestätigt: «Gemäss Art. 3 BV (i.V.m. Art. 42 BV) gilt der Grundsatz, dass die Kantone alle Rechte ausüben, die nicht dem Bund übertragen sind. Somit besteht eine subsidiäre Generalkompetenz der Kantone; alles, was nicht in den Kompetenzbereich des Bundes fällt, verbleibt im kantonalen Zuständigkeitsbereich.»
N. 12 Kompetenzzuweisungen der Bundesverfassung an die Kantone (z.B. Art. 62 Abs. 1 BV) sind rein deklaratorischer Natur, da die Kantone diese Befugnisse bereits kraft ihrer subsidiären Generalkompetenz innehaben. «Neue» Regelungsmaterien, die die BV dem Bund nicht zuweist, fallen ohne Weiteres in die kantonale Zuständigkeit (Urteil 2C_1076/2012 vom 27.3.2014, E. 7.1).
N. 13 Die dem Bund zugewiesenen Kompetenzen lassen sich nach zwei Dimensionen systematisieren: nach ihrem sachlichen Umfang (umfassende Kompetenzen, fragmentarische Kompetenzen, Grundsatz-/Rahmenkompetenzen) und nach ihrer Wirkung auf die kantonale Souveränität (konkurrierende Kompetenzen mit nachträglicher Derogationswirkung, ausschliessliche Kompetenzen mit ursprünglicher Derogationswirkung, parallele Kompetenzen ohne Derogationswirkung). Die umfassende und konkurrierende Bundeskompetenz ist der Regelfall (Biaggini, BSK BV, Art. 3 N. 51). Ausschliessliche Kompetenzen — deren Begründung das kantonale Recht unmittelbar verdrängt — sind selten (Beispiele: Art. 54 BV [auswärtige Angelegenheiten], Art. 99 BV [Münz- und Währungswesen]).
N. 14 Solange und soweit der Bundesgesetzgeber eine konkurrierende Kompetenz nicht ausgeschöpft hat, bleiben die Kantone zuständig, ohne dass es einer Delegation durch das Bundesrecht bedürfte. Das Bundesgericht hält in BGE 122 I 70 E. 2a fest:
«Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist. Sie haben eine originäre Gesetzgebungskompetenz, die nur insoweit aufgehoben ist, als der Bund entweder ausschliesslich, mit ursprünglich derogatorischer Wirkung, zuständig ist oder aber in einem Bereich, in dem er konkurrierend, mit nachträglich derogatorischer Wirkung, kompetent ist, von seiner Zuständigkeit abschliessend Gebrauch gemacht hat.»
N. 15 Die Abgrenzung abschliessender von nicht abschliessender Bundesregelung erfordert sorgfältige Auslegung. Als Indiz für eine abschliessende Regelung gilt, wenn die Bundesgesetzgebung eine bestimmte Materie hinsichtlich ihrer spezifischen Aspekte umfassend und lückenlos geordnet hat (BGE 122 I 70 E. 3a zum Luftfahrtrecht). Wo Bundesrecht eine Rechtsfrage nicht abschliessend regelt, besteht eine Kompetenzkumulation: Kantonales und Bundesrecht sind auf denselben Sachverhalt kumulativ anwendbar, ohne dass ein Kompetenzkonflikt vorliegt (BGE 122 I 70 E. 3b: «Das kantonale Recht regelt in diesem Falle nicht dieselbe Rechtsfrage wie das Bundesrecht»).
N. 16 Ausnahmsweise können sich durch Auslegung auch stillschweigende Kompetenzen des Bundes ergeben: Kompetenzen «kraft Sachzusammenhangs» (implied powers) folgen aus der Notwendigkeit, eine explizit übertragene Aufgabe erfüllen zu können. Kompetenzen «kraft föderativen Staatsaufbaus» (inherent powers) leiten sich aus dem Bundesstaatsprinzip selbst ab. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1084 ff.; Tschannen, Staatsrecht, 5. Aufl. 2021, N. 749 ff.
C. Vollzugsföderalismus
N. 17 Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes schliesst grundsätzlich die Vollzugskompetenz ein. Art. 46 BV begründet jedoch die Vermutung, dass Bundesrecht von den Kantonen vollzogen wird (Vollzugsföderalismus). Innerhalb des Vollzugsspielraums können die Kantone den Modus der Durchführung bundesrechtlicher Vorgaben — unter Berücksichtigung lokaler Sachzwänge — selbst bestimmen. Schranke ist Art. 49 Abs. 1 BV: Kantonales Recht darf nicht gegen Sinn und Geist bundesrechtlicher Vorgaben verstossen (→ Art. 49 BV). Das Bundesgericht hat dies im Bereich der direkten Bundessteuer konkretisiert: BGE 142 II 182 präzisiert, dass Verwaltungsverordnungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung, die von der gesetzlichen Kompetenzordnung der Kantone abweichen, unbeachtlich sind.
#4. Rechtsfolgen
N. 18 Art. 3 BV entfaltet im Wesentlichen drei Rechtsfolgen:
(a) Schutzfunktion für kantonale Normsetzungsautonomie: Kantonales Recht in Bereichen, in denen der Bund seine Kompetenz nicht ausgeschöpft hat, ist gültig und anwendbar, auch ohne explizite Delegation durch Bundesrecht. Kompetenzgemäss erlassenes kantonales Recht kann auf Sachverhalte angewendet werden, die gleichzeitig bundesrechtlich teilweise geregelt sind (BGE 129 IV 276 E. 2.1: Kantone sind befugt, Übertretungen ihrer verwaltungsrechtlichen Erlasse mit Strafe zu bedrohen, soweit ihnen für die fragliche Materie die Regelungskompetenz nach Art. 3 BV zusteht).
(b) Beweislastverteilung: Bei Kompetenzkonflikten trägt der Bund die Beweislast für die Inanspruchnahme einer Zuständigkeit. Die subsidiäre Generalkompetenz der Kantone greift automatisch, wenn der Bund keine Verfassungsgrundlage für seine Massnahme nachweisen kann.
(c) Auslegungsregel: Art. 3 BV gebietet eine zurückhaltende und systemkonforme Auslegung von Bundeskompetenzen. Eine ausdehnende Interpretation von Bundeskompetenzen, die den Grundsatz der Einzelermächtigung verletzt, ist mit Art. 3 BV unvereinbar. Allerdings bindet Art. 190 BV das Bundesgericht an erlassene Bundesgesetze; gerichtlicher Rechtsschutz der Kantone ist daher begrenzt (↔ Art. 190 BV).
N. 19 Art. 3 BV ist nicht als solcher direkt justiziabel in dem Sinne, dass er Bürgerinnen und Bürgern subjektive Rechte verleiht. Verletzungen des Grundsatzes der Einzelermächtigung durch den Bundesgesetzgeber können das Bundesgericht veranlassen, das betreffende Bundesgesetz als verfassungswidrig zu qualifizieren; aufheben kann es dieses wegen Art. 190 BV nicht. Kantonale Erlasse hingegen unterliegen der abstrakten Normenkontrolle; das Bundesgericht hebt sie nur auf, wenn sie sich nicht verfassungskonform auslegen lassen (BGE 122 I 70 E. 5).
#5. Streitstände
N. 20 Streit um den Souveränitätsbegriff. Der Begriff «souverän» in Art. 3 BV ist in der Lehre umstritten. Die historisch-ideengeschichtliche Debatte ist durch gegensätzliche Positionen geprägt: Fleiner/Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht (1949), S. 44 ff. vertraten, die Kantone seien als Glieder des Bundesstaates keine souveränen Staaten, sondern «Selbstverwaltungskörper besonderer Art»; Souveränität liege allein beim Bund. Demgegenüber hält die Theorie der geteilten Souveränität (zurückgehend auf Georg Waitz, «Das Wesen des Bundesstaates», 1853) daran fest, dass sowohl Bund als auch Kantone innerhalb ihrer jeweiligen Kompetenzsphären souverän sind. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 941 ff. konstatieren, Art. 3 BV enthalte eine «staatsrechtlich widersprüchliche Formulierung». Biaggini, BSK BV, Art. 3 N. 77 ff. lehnt den Begriff als inhaltlich unzutreffend ab. Rohner/Vokinger, Art. 3 BV N. 27 (Onlinekommentar, 2024) halten demgegenüber fest, der Souveränitätsbegriff sei als beschränkte Fähigkeit zur demokratischen Selbstregierung zu verstehen und behalte damit seine Funktion — Kritik am Wortlaut ändere nichts an der funktionalen Bedeutung der Norm. Schweizer, SGK BV, Art. 3 N. 5 ff. (4. Aufl. 2023) vertritt ebenfalls eine restriktive Sicht.
N. 21 Kompetenzvermutung zugunsten der Kantone. Streitig ist, ob Art. 3 BV eine «Kompetenzvermutung» zugunsten der Kantone begründet. Ein Teil der Praxis und Literatur bejaht dies (so die VPB 1981 Nr. 49 S. 279; Tiefenthal, Kantonales Polizeirecht, N. 51). Biaggini, BSK BV, Art. 3 N. 16, 30 und Rohner/Vokinger, Art. 3 BV N. 34 (Onlinekommentar, 2024) lehnen den Begriff der «Vermutung» ab: Die Frage, ob eine Regelungsmaterie dem Bund oder den Kantonen zusteht, sei eine Rechtsfrage, die durch Auslegung und nicht durch eine Vermutungsregel zu lösen ist. Art. 3 BV ordnet eine subsidiäre Generalkompetenz an — im Zweifel verbleibt die Zuständigkeit bei den Kantonen, weil der Bund seine Zuständigkeit nicht nachweisen konnte, nicht weil eine Vermutung gilt.
N. 22 Abschliessende Bundesregelung und kantonale Restkompetenz. Besonders praktisch bedeutsam ist die Frage, wann eine Bundesregelung als «abschliessend» zu qualifizieren ist und damit die kantonale Restkompetenz verdrängt. Das Bundesgericht stellt in BGE 122 I 70 E. 4 klar, dass der Umstand, dass der Bund «bei seinen Aktivitäten gewisse Aspekte berücksichtigt, die an sich in die kantonale Zuständigkeit fallen, die entsprechende kantonale Kompetenz grundsätzlich nicht ausschliesst». Für eine abschliessende Regelung genügt es nicht, dass der Bund eine Materie tangiert hat; es muss eine klare, das kantonale Recht ausdrücklich oder nach seinem Sinn verdrängende Bundesregelung vorliegen. Umstritten bleibt die genaue Abgrenzung zwischen Kompetenzkonflikt (wechselseitige Ausschliessung) und Kompetenzkumulation (parallele Anwendbarkeit).
N. 23 Bundestreue als Schranke der Bundesgesetzgebung. Das Bundesgericht hat in BGE 125 II 152 E. 4 bb klargestellt, dass dem Grundsatz der Bundestreue keine selbständige rechtliche Bedeutung zukommt, die über Verfassung und Gesetz hinausgeht: Die Kantone können daraus gegenüber dem Bund kein Recht herleiten, eine bisher belassene — selbst langjährig ausgeübte — Kompetenz weiterhin zu besitzen, wenn diese sich als bundesrechtswidrig erweist. Saladin, Komm. aBV, Art. 3 N. 24–36 und Kölz, ZBl 81/1980, S. 145 ff. haben die Bundestreue zwar als Verfassungsprinzip diskutiert, das Bundesgericht hat eine rechtserzwingende Wirkung aber abgelehnt.
N. 24 Inherent powers und implied powers. Streitig ist der Umfang stillschweigender Bundeskompetenzen. Während Biaggini, BSK BV, Art. 3 N. 34 f.; Schweizer, SGK BV, Art. 3 N. 14 f. (4. Aufl. 2023); und Tschannen, Staatsrecht, 5. Aufl. 2021, N. 749 ff. beide Kompetenztypen anerkennen, mahnen Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1084 ff. zur Zurückhaltung: Jede ausdehnende Auslegung über den Wortlaut der Bundeskompetenz hinaus ist mit dem Grundsatz der Einzelermächtigung und der subsidiären Generalkompetenz der Kantone zu spannungsreich, ohne dass ein überzeugender systematischer Grund vorliegt.
#6. Praxishinweise
N. 25 Bei der Prüfung, ob ein kantonaler Erlass mit Bundesrecht vereinbar ist, ist in einem ersten Schritt zu klären, welchem Kompetenztyp die einschlägige Bundeskompetenz angehört (ausschliesslich, konkurrierend oder parallel). Ausschliessliche Kompetenzen verdrängen kantonales Recht von Verfassungs wegen; bei konkurrierenden Kompetenzen ist in einem zweiten Schritt zu fragen, ob der Bundesgesetzgeber von seiner Kompetenz abschliessend Gebrauch gemacht hat. Nur wenn dies zu bejahen ist, weicht kantonales Recht dem Bundesrecht (Art. 49 BV).
N. 26 Der massgebliche Test für eine abschliessende Bundesregelung ist nicht bloss das Vorhandensein einer Bundesregelung in der fraglichen Materie, sondern ob das Bundesrecht die betreffende Rechtsfrage — nicht bloss den Sachbereich — erschöpfend geordnet hat. Kantonales Recht bleibt in jedem Fall zulässig, soweit es andere Rechtsfragen als das Bundesrecht betrifft, nicht gegen dessen Sinn und Geist verstösst und dessen Zwecke nicht beeinträchtigt oder vereitelt (BGE 122 I 70 E. 2a). Polizeiliche, raumplanerische, naturschutzrechtliche und steuerliche Kantonsnormen können auch in Bereichen mit umfassender Bundeskompetenz Bestand haben, wenn sie «nicht dieselbe Rechtsfrage» regeln wie das Bundesrecht (BGE 122 I 70 E. 3b).
N. 27 Die originäre kantonale Besteuerungshoheit ergibt sich direkt aus Art. 3 BV: Steuerarten, die die Bundesverfassung dem Bund nicht ausdrücklich vorbehalten hat (→ Art. 128, 130, 132, 134 BV) und die keine bundesrechtliche Schranke verletzen, dürfen die Kantone und Gemeinden kraft subsidiärer Generalkompetenz autonom ausgestalten. In BGE 140 I 176 E. 7.1 hat das Bundesgericht festgehalten, dass die subsidiäre Generalkompetenz den Kantonen erlaubt, neue Steuertypen (wie eine kommunale Zweitwohnungssteuer) einzuführen, sofern keine abschliessende Bundeskompetenz entgegensteht.
N. 28 Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen sollten nach Möglichkeit durch Verhandlung und Vermittlung beigelegt werden (Art. 44 Abs. 3 BV). Der Rechtsweg an das Bundesgericht — mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 BGG i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG) oder mittels staatsrechtlicher Klage (Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG) — steht als subsidiäres Mittel offen. Zu beachten ist, dass das Bundesgericht die Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen zwar feststellen, diese aber nicht aufheben kann (Art. 190 BV). Der wirksamste «Schutz» der kantonalen Souveränität liegt deshalb in einer sorgfältigen, verfassungskonformen Auslegung der Bundeskompetenzen bei der Gesetzgebung.
N. 29 Bei kantonalen Strafbestimmungen ist zu unterscheiden: Strafbestimmungen zur Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Erlasse (Verwaltungsstrafrecht) sind nach Art. 335 Abs. 1 StGB grundsätzlich uneingeschränkt zulässig, soweit den Kantonen für die fragliche Materie die Regelungskompetenz nach Art. 3 BV zusteht (BGE 129 IV 276 E. 2.1). Echte Übertretungsstraftatbestände dagegen sind nur zulässig, soweit das Bundesstrafrecht den betreffenden Bereich nicht abschliessend geregelt hat.
N. 30 Aus praktischer Sicht hat die Botschaft ausdrücklich darauf hingewiesen, dass «neben ausdrücklichen auch ungeschriebene Kompetenzen kraft föderativen Staatsaufbaus» bestehen (BBl 1997 I 130). Dies betrifft namentlich Bereiche der inneren Organisation der Bundesbehörden (z.B. ParlG, RVOG), für die keine expliziten Kompetenznormen in der BV bestehen. Für die Praxis bedeutet dies, dass das Fehlen einer ausdrücklichen Verfassungsgrundlage allein noch keine Kompetenzüberschreitung des Bundes belegt, sofern sich die Massnahme überzeugend auf eine bestehende Kompetenznorm oder auf einen hinreichend engen Sachzusammenhang zurückführen lässt.
#Rechtsprechung
Die Rechtsprechung zu Art. 3 BV befasst sich primär mit der Abgrenzung der kantonalen Restkompetenz zum Bundesrecht und der Auslegung der föderalen Kompetenzordnung. Die folgenden Leitentscheide zeigen die Entwicklung der Rechtsprechung zur kantonalen Souveränität auf.
#Grundsätze der kantonalen Restkompetenz
BGE 122 I 70 (22. Februar 1996) Hängegleitervorbote des Kantons Appenzell Innerrhoden; Abgrenzung zwischen Bundes- und Kantonskompetenzen im Luftfahrtrecht. Das Bundesgericht präzisiert die Grundsätze der konkurrierenden Kompetenzen und der kantonalen Restkompetenz bei nicht abschliessend geregelten Bereichen.
«Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist (Art. 3 BV). Sie haben eine originäre Gesetzgebungskompetenz, die nur insoweit aufgehoben ist, als der Bund entweder ausschliesslich, mit ursprünglich derogatorischer Wirkung, zuständig ist oder aber in einem Bereich, in dem er konkurrierend, mit nachträglich derogatorischer Wirkung, kompetent ist, von seiner Zuständigkeit abschliessend Gebrauch gemacht hat.»
BGE 125 II 152 (1999) Abgrenzung der eidgenössischen und kantonalen Kompetenzen bei Geldspielautomaten. Staatsrechtliche Klage des Kantons St. Gallen gegen Bundesratsverordnung. Das Urteil verdeutlicht, dass die Kantone keinen Anspruch auf Weiterführung bundesrechtswidriger Praktiken haben.
«Der Bundesrat hat durch den Erlass der eidgenössischen Geldspielautomatenverordnung nicht in die kantonale Zuständigkeit eingegriffen. Es besteht kein Anspruch der Kantone auf Weiterführung der bisherigen Praxis der Homologation von Geschicklichkeitsspielautomaten, die sich als bundesrechtswidrig erweist.»
#Kantonale Steuerhoheit und Besteuerungskompetenzen
BGE 140 I 176 (27. März 2014) Zulässigkeit einer kommunalen Zweitwohnungssteuer trotz eidgenössischer Zweitwohnungsinitiative. Das Urteil bestätigt die originäre kantonale Kompetenz zur Besteuerung auch in Bereichen mit Bundeskompetenz, soweit keine abschliessende Regelung besteht.
«Die Gemeinde ist zur Einführung dieser Steuer kompetent: Die in der eidgenössischen Volksabstimmung vom 11. März 2012 angenommene Zweitwohnungsinitiative bzw. der damit neu geschaffene Art. 75b BV beinhalten keinen umfassenden und somit abschliessenden Lösungsansatz für die Problematik der sog. 'kalten Betten' und stehen der hier streitigen kommunalen Zweitwohnungssteuer mithin nicht entgegen.»
BGE 133 I 206 (1. Juni 2007) Verfassungsmässigkeit degressiver Obwaldner Steuertarife; Tarifautonomie der Kantone. Das Bundesgericht anerkennt die kantonale Autonomie in der Steuerrechtsgestaltung unter Vorbehalt verfassungsrechtlicher Grenzen.
«Tarifautonomie der Kantone: Die Kantone haben grundsätzlich die Befugnis, ihre Steuertarife nach eigenem Ermessen zu gestalten, soweit nicht verfassungsrechtliche Schranken entgegenstehen.»
#Vollzugsföderalismus und Kompetenzkonflikte
BGE 142 II 182 (24. Mai 2016)
Örtliche Zuständigkeit zur bundessteuerlichen Erfassung von Kapitalleistungen bei Kantonswechsel. Das Urteil präzisiert die Rolle der Kantone im Vollzugsföderalismus und die Grenzen von Verwaltungsverordnungen des Bundes.
«Den örtlich zuständigen Kanton trifft das 'Pflichtrecht' zu Bezug und Veranlagung der direkten Bundessteuer. Im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge ist gemäss Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 die Sonderveranlagung vom Fälligkeitskanton vorzunehmen. Die Verwaltungsverordnung der ESTV, wonach in Wegzugsfällen der Wohnsitzkanton zuständig sein soll, verstösst gegen das Bundesrecht und bleibt daher unbeachtlich.»
#Kantonale Polizeigewalt und Ordnungskompetenzen
BGE 128 I 102 (30. Januar 2002)
Verfassungsmässigkeit einer gastgewerblichen Patentgebühr des Kantons Solothurn. Das Urteil bestätigt die originäre kantonale Kompetenz für Ordnungsabgaben im Bereich der Polizeigewalt.
«Verfassungsvorbehalt für kantonale Steuern (Art. 132 KV/SO); gesetzliche Grundlagen der Patentgebühren gemäss altem und neuem Wirtschaftsgesetz des Kantons Solothurn. Die kantonale Kompetenz zur Erhebung von Ordnungsabgaben folgt aus der originären Polizeigewalt der Kantone.»
BGE 129 IV 276 (2003) Kantonale Strafbestimmungen im Bereich der Feuerpolizei; Abgrenzung zum Bundesstrafrecht. Das Urteil verdeutlicht die Befugnis der Kantone zur strafrechtlichen Sanktionierung in Bereichen der kantonalen Zuständigkeit.
«Befugnis der Kantone, die Missachtung von Vorschriften über die Brandbekämpfung mit Strafe zu bedrohen. Die kantonale Strafgewalt bleibt bestehen, soweit das Bundesstrafrecht nicht abschliessend regelt.»
#Interkantonale Zusammenarbeit und Koordination
BGE 134 I 23 (15. Januar 2008) Abstrakte Normenkontrolle; derogatorische Kraft des Bundesrechts. Walliser Gesetz über staatliche Vorsorgeeinrichtungen verstösst gegen Bundesrecht. Das Urteil zeigt die Grenzen der kantonalen Gesetzgebung bei bundesrechtlich geregelten Materien auf.
«Das GVE, welches u.a. die Personalvorsorge regelt, verstösst in verschiedenen Punkten gegen zwingend anwendbare Bestimmungen des Bundesrechts, namentlich gegen das FusG und das BVG.»
#Aktuelle Entwicklungen
BGE 150 II 527 (18. Juli 2024) Interkantonale Steuerausscheidung; Bewertung land- oder forstwirtschaftlich genutzter Grundstücke. Das jüngste Urteil bestätigt die Koordinationspflichten der Kantone bei interkantonalen Sachverhalten.
«Bei der interkantonalen Steuerausscheidung ist das Vermögen einheitlich zu bewerten. Für die Frage, ob ein Grundstück als land- oder forstwirtschaftlich genutzt gilt und zum Ertragswert zu bewerten ist, ist auf die Qualifikation des Liegenschaftskantons abzustellen.»
BGE 148 I 65 (28. Juli 2021) Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung; funktionale Hierarchie zwischen kantonalem und interkantonalem Steuerrecht. Das Urteil präzisiert die Grenzen der kantonalen Steuerhoheit bei grenzüberschreitenden Sachverhalten.
«Grundsätze des interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts und funktionale Hierarchie zwischen kantonalem und interkantonalem Steuerrecht, insbesondere betreffend die Abgrenzung von Steuerfaktoren. Die kantonale Steuerhoheit findet ihre Grenze im Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung.»