1La culture est du ressort des cantons.
2La Confédération peut promouvoir les activités culturelles présentant un intérêt national et encourager l’expression artistique et musicale, en particulier par la promotion de la formation.
3Dans l’accomplissement de ses tâches, elle tient compte de la diversité culturelle et linguistique du pays.
Art. 69 Cst. — Culture
#Aperçu
L'art. 69 Cst. règle la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons dans le domaine culturel. Selon l'al. 1, les cantons sont compétents en premier lieu pour la culture (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 5). Ils peuvent adopter leurs propres lois culturelles, exploiter des musées et encourager les artistes locaux. La Confédération ne peut selon l'al. 2 soutenir que les activités culturelles présentant un « intérêt pour l'ensemble du pays » (FF 1997 I 265). Il s'agit de projets qui déploient leurs effets au-delà des frontières régionales, comme la création cinématographique suisse ou les festivals nationaux.
La Constitution fédérale ne définit pas la « culture ». La doctrine dominante entend par là la création, la conservation et l'étude des beaux-arts (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 12). Il est controversé de savoir quand l'intérêt pour l'ensemble du pays est rempli : certains juristes exigent un rayonnement suprarégional (Christen/Raschèr/Tribolet, AJP 2001, 1035, 1042). D'autres estiment que même des projets locaux peuvent avoir une importance nationale s'ils contribuent à la diversité culturelle (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 N. 15).
Un exemple : si le canton des Grisons veut encourager un festival de théâtre romanche, il en a la compétence. Si le festival postule pour des fonds fédéraux, il doit prouver qu'il renforce la culture romanche dans toute la Suisse. L'encouragement fédéral est facultatif – personne n'a de droit légal à celui-ci (JAAC 68.15 consid. 4.1).
Selon l'al. 3, la Confédération doit tenir compte de la diversité culturelle et linguistique dans l'accomplissement de toutes ses tâches (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung, 2002, 78). Ceci concerne non seulement la politique culturelle, mais aussi d'autres domaines comme l'encouragement des médias ou la politique de l'éducation. Cette disposition concrétise le principe de subsidiarité de l'art. 3 Cst. pour le domaine culturel.
Art. 69 Cst. — Culture
#Doctrine
#1. Genèse
ch. 1 Avec la révision totale de la Constitution fédérale, l'encouragement de la culture par la Confédération a reçu pour la première fois un fondement constitutionnel explicite. Sous l'ancienne Constitution fédérale de 1874, l'encouragement de la culture s'appuyait sur une compétence fédérale non écrite, comme l'a confirmé JAAC 68.15 consid. 1.2. L'initiative populaire « en faveur de la culture » du 4 décembre 1984 avait encore échoué à la double majorité (FF 1984 II 636).
ch. 2 Le message du 20 novembre 1996 sur une nouvelle Constitution fédérale soulignait la nécessité d'une délimitation claire des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine culturel (FF 1997 I 301). Le constituant voulait assurer constitutionnellement la pratique existante tout en respectant la souveraineté culturelle cantonale primaire (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 ch. 2-4).
ch. 3 Les délibérations parlementaires ont montré un consensus sur le rôle subsidiaire de la Confédération tout en reconnaissant son importance pour les activités culturelles d'intérêt national. La formulation « peut » à l'al. 2 souligne le caractère facultatif des compétences fédérales (FF 1997 I 301).
#2. Classification systématique
ch. 4 L'art. 69 Cst. s'inscrit dans le contexte systématique de la structure fédéraliste de l'État suisse. La disposition concrétise → l'art. 3 Cst. (principe de subsidiarité) et → l'art. 42 al. 1 Cst. (répartition des tâches) pour le domaine culturel. La compétence cantonale primaire (al. 1) correspond au principe de la compétence résiduelle des cantons (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 ch. 5).
ch. 5 La norme est étroitement liée à d'autres dispositions constitutionnelles relatives à la culture : → l'art. 21 Cst. (liberté de l'art) garantit l'activité artistique individuelle, tandis que l'art. 69 Cst. règle les conditions-cadres institutionnelles de l'encouragement de la culture. ↔ L'art. 70 Cst. (langues) concrétise la diversité linguistique mentionnée à l'art. 69 al. 3 Cst. (Schweizer, ZSR 2001 I 187, 195).
ch. 6 Dans le contexte des droits fondamentaux, → l'art. 8 Cst. (égalité) est pertinent pour l'encouragement de la culture sans discrimination. → L'art. 36 Cst. limite les interventions étatiques dans la liberté de l'art, tandis que → l'art. 5 Cst. fixe les exigences de l'État de droit pour l'encouragement de la culture (Uhlmann/Bognuda, ZSR 2008 I 363, 370).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
ch. 7 Notion de culture : La Constitution ne définit pas le terme « culture ». Selon la doctrine dominante, la culture au sens de l'art. 69 Cst. doit être comprise dans un sens étroit comme « la création, la conservation et la recherche des beaux-arts » (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 ch. 12). Cette définition étroite est toutefois contestée ; Pfändler-Oling plaide pour une notion de culture plus large, fondée anthropologiquement (Pfändler-Oling, Die verfassungsrechtliche Grundlage der Kulturförderung im Bund, 2010, 45ss).
ch. 8 Compétence cantonale (al. 1) : Les cantons sont compétents au premier chef dans le domaine de la culture. Cette compétence englobe toute la politique culturelle, y compris la législation, l'exécution et le financement. La souveraineté culturelle cantonale est complète et ne nécessite aucune habilitation constitutionnelle particulière (Biaggini, BV Kommentar, Art. 69 ch. 2).
ch. 9 Intérêt national (al. 2) : La notion d'« intérêt national » est le critère central de l'encouragement fédéral. La doctrine est divisée : Christen/Raschèr/Tribolet exigent que le rayonnement de la création culturelle dépasse l'ancrage local ou régional (AJP 2001, 1035, 1042). Schmidt-Gabain soutient au contraire que même les activités culturelles sans rayonnement suprarégional peuvent être d'intérêt national si elles contribuent à la diversité culturelle de la Suisse (BSK BV, Art. 69 ch. 15).
ch. 10 Art et musique (al. 2) : La mention explicite de l'« art et de la musique » ne signifie pas que d'autres domaines culturels sont exclus de l'encouragement fédéral. Il s'agit plutôt d'une énumération exemplative avec un accent particulier sur le domaine de la formation (Schweizer, ZSR 2001 I 187, 197).
ch. 11 Obligation de prise en considération (al. 3) : La Confédération doit tenir compte de la diversité culturelle et linguistique dans toutes ses tâches — pas seulement dans l'encouragement de la culture. Ce principe transversal oblige toutes les autorités fédérales (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung in der Schweiz, 2002, 78).
#4. Conséquences juridiques
ch. 12 L'art. 69 Cst. constitue une norme de compétence, mais ne fonde pas de droits subjectifs à l'encouragement de la culture. JAAC 68.15 consid. 4.1 confirme que même lorsque les conditions d'encouragement sont remplies, il n'existe pas de droit aux aides financières. La formulation facultative (« peut ») accorde à la Confédération une marge d'appréciation considérable (Schmidt-Gabain, BSK BV, Art. 69 ch. 7).
ch. 13 La compétence fédérale selon l'al. 2 est conçue comme une compétence concurrente avec primauté des cantons. La Confédération ne peut agir qu'à titre subsidiaire et doit démontrer l'intérêt national. Biaggini souligne que la compétence fédérale est « à considérer comme moins étendue que celle des cantons en raison de la condition de l'intérêt national » (BSK BV, Art. 69 ch. 15).
ch. 14 L'obligation de prise en considération selon l'al. 3 a un caractère programmatique, mais oblige tous les organes fédéraux lors de l'édiction du droit et de l'exécution. Elle peut être invoquée comme aide à l'interprétation et lors de la pesée des intérêts (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, ch. 3842).
#5. Points litigieux
ch. 15 Définition de l'intérêt national : Un point litigieux central concerne l'interprétation de l'« intérêt national ». Christen/Raschèr/Tribolet exigent un rayonnement au-delà de l'ancrage régional (AJP 2001, 1035, 1042). Schmidt-Gabain soutient au contraire que même des activités culturelles ancrées localement peuvent être d'intérêt national dans l'intérêt de la diversité culturelle de la Suisse (BSK BV, Art. 69 ch. 15). Cette controverse a des répercussions directes sur la pratique d'encouragement de la Confédération.
ch. 16 Critères d'encouragement versus encouragement aléatoire de l'art : Un désaccord fondamental existe concernant les critères d'encouragement. Uhlmann/Bognuda plaident pour une sélection stricte avec des critères clairs, car « l'art ne doit pas être encouragé à l'arrosoir » (ZSR 2008 I 363, 376 ; BSK BV, Art. 69 ch. 20). Schmidt-Gabain défend la position contraire et argumente qu'un encouragement culturel aléatoire (basé sur le hasard) serait mieux compatible avec la liberté de l'art et l'égalité, car l'art serait alors « enfin libre d'ignorer les prétendus critères de son encouragement » (BSK BV, Art. 69 ch. 19-20). Baumann et Depenheuer ont examiné les fondements théoriques d'une répartition aléatoire (Baumann, SJZ 2003, 621 ; Depenheuer, JZ 1993, 171).
ch. 17 Étendue de la compétence fédérale : La portée de l'encouragement fédéral est controversée. Une interprétation restrictive souligne le rôle subsidiaire de la Confédération et veut limiter son activité à quelques domaines clairement définis. L'interprétation extensive voit dans la formulation ouverte une flexibilité délibérée pour une politique culturelle contemporaine (Uhlmann/Raschèr/Reichenau, Kulturförderung, in: Mosimann/Renold/Raschèr, Kultur Kunst Recht, 2009, 141, 156).
#6. Conseils pratiques
ch. 18 Demande de subvention : Les créateurs et organisations culturelles doivent exposer de manière substantiée l'intérêt national lors de demandes de contributions fédérales. JAAC 68.15 montre que le simple accomplissement formel des conditions d'encouragement ne suffit pas. La « plus-value de politique culturelle » doit être démontrée, en particulier pour les organisations faîtières dont les membres sont déjà soutenus (JAAC 68.15 consid. 5.3).
ch. 19 Garanties de procédure : Bien qu'il n'existe pas de droit à l'encouragement, les garanties générales de procédure s'appliquent. → L'art. 29 Cst. garantit le droit d'être entendu, → l'art. 8 Cst. interdit l'inégalité de traitement arbitraire. Les décisions d'encouragement doivent être motivées et sont soumises au contrôle judiciaire, les tribunaux appliquant un standard de contrôle retenu (voir la conduite de la procédure dans JAAC 68.15, B-4572/2012 et B-6043/2012).
ch. 20 Coordination Confédération-cantons : Dans la pratique, la coordination entre l'encouragement fédéral et cantonal est centrale. Les doubles subventionnements ne sont pas généralement exclus selon JAAC 68.15 consid. 5.1-5.2, mais doivent créer une plus-value démontrable. Les directives KUOR (FF 1999 2627) et la loi sur l'encouragement de la culture (LEC, RS 442.1) concrétisent les mécanismes de coordination.
ch. 21 Dimension internationale : Bien que l'art. 69 Cst. ne contienne pas de composante de politique extérieure explicite, l'intérêt national permet aussi l'encouragement des échanges culturels internationaux. La pratique montre un lien étroit avec la politique extérieure selon → l'art. 54 Cst. (Holland, Bundesstaatliche Kunstförderung, 2002, 134).
Art. 69 Cst. — Culture
#Jurisprudence
#Compétences de promotion culturelle de la Confédération
JAAC 68.15 du 2 juillet 2003 Aides financières annuelles à des organisations culturelles issues du crédit KUOR
Le Conseil fédéral a précisé la délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de promotion culturelle. L'art. 69 Cst. constitue la base constitutionnelle de la future loi sur l'encouragement de la culture et légitime les directives KUOR du Conseil fédéral pour le soutien aux organisations culturelles d'intérêt national.
« L'art. 69 Cst. constitue la base de la nouvelle loi sur l'encouragement de la culture (LEC) en préparation. La décision attaquée du DFAE est intervenue en application des directives KUOR qu'il a édictées le 16 novembre 1998, lesquelles se fondaient alors sur la compétence constitutionnelle non écrite de la Confédération dans le domaine de l'encouragement de la culture selon la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874. »
#Double subventionnement et plus-value de politique culturelle
JAAC 68.15 du 2 juillet 2003 Rejet d'une demande d'aide financière annuelle
La décision concrétise les critères d'encouragement selon l'art. 69 al. 2 Cst. Un double subventionnement est inadmissible si l'organisation faîtière ne crée pas de plus-value significative de politique culturelle par rapport à ses membres déjà soutenus.
« Le DFAE considère qu'un double subventionnement est indésirable dans le cas présent, parce que la recourante ne crée qu'une plus-value de politique culturelle comparativement modeste par rapport à ses membres également soutenus — qui représentent environ la moitié des membres. »
#Compétence culturelle cantonale et surveillance fédérale
VD.2021.124 du 29 janvier 2022 Indemnité pour perte de gain COVID dans le domaine culturel
La Cour d'appel de Bâle a confirmé la compétence cantonale primaire selon l'art. 69 al. 1 Cst. tout en reconnaissant des mesures fédérales complémentaires en temps de crise. La décision montre l'interaction des niveaux de compétence dans la promotion culturelle.
« L'art. 69 Cst. [sert de fondement à l'ordonnance cantonale domaine culturel selon la loi COVID-19]. Dans le domaine de la culture, ce sont les cantons qui sont compétents. La Confédération peut soutenir les activités culturelles présentant un intérêt national et encourager les arts et la musique, en particulier dans le domaine de la formation. »
#Diversité culturelle comme mandat constitutionnel
ATF 126 II 300 du 3 mai 2000
Banntag de Liestal et traditions culturelles
Le Tribunal fédéral a reconnu les traditions culturelles comme des formes d'expression dignes de protection de la souveraineté culturelle cantonale. La décision concernant le Banntag de Liestal montre comment l'art. 69 al. 3 Cst. (prise en compte de la diversité culturelle) doit être pris en considération lors de la pesée des intérêts entre protection culturelle et autres droits fondamentaux.
« Les instructions du conseil municipal qui règlent le tir au Banntag ne violent ni le droit de l'environnement ni les obligations de protection des droits fondamentaux de l'État. [Le Banntag] représente une tradition culturelle séculaire qui est digne de protection en tant qu'expression de l'identité culturelle locale. »
#Liberté de mouvement et activité culturelle
Arrêt 1C_416/2009 du 14 septembre 2010 Fermeture de chemins d'alpage et forestiers
Le Tribunal fédéral a examiné la compatibilité de mesures de police de la circulation avec la liberté de mouvement en tenant compte d'aspects culturels. La décision montre les limites des compétences communales lors d'atteintes à des espaces et traditions culturellement significatifs.
« La liberté de mouvement (art. 10 al. 2 Cst.) n'englobe pas toute possibilité arbitraire de déplacement. [Lors de la pesée des intérêts, il convient cependant] de prendre en considération les formes d'utilisation traditionnelles et les significations culturelles de la région concernée. »
#Diversité linguistique et obligation de plurilinguisme
La jurisprudence relative à l'art. 69 al. 3 Cst. (prise en compte de la diversité linguistique) s'est principalement développée dans d'autres articles constitutionnels (art. 70 Cst.), le Tribunal fédéral reconnaissant l'obligation de plurilinguisme comme principe structurel de l'ordre culturel suisse.
#Délimitation par rapport aux autres compétences culturelles
La jurisprudence montre l'étroit enchevêtrement de l'art. 69 Cst. avec d'autres dispositions constitutionnelles pertinentes pour la culture :
- Art. 70 Cst. (langues) : Diversité linguistique comme partie intégrante de la diversité culturelle
- Art. 67 Cst. (sport) : Délimitation entre activité culturelle et sportive
- Art. 62-66 Cst. (formation) : Transmission culturelle comme mandat de formation
#Intensité du contrôle par le Tribunal fédéral
Lors de l'examen de décisions de politique culturelle, le Tribunal fédéral applique un critère de contrôle retenu. Les tribunaux reconnaissent la marge d'appréciation des autorités compétentes dans la concrétisation de l'« intérêt national » et dans l'évaluation de la « plus-value de politique culturelle ».