Art. 47 BV — Eigenständigkeit der Kantone

#Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Die neue Bundesverfassung von 1999 enthält in Art. 47 Abs. 1 erstmals eine explizite Verfassungsbestimmung, die den Bund zur Wahrung der Eigenständigkeit der Kantone verpflichtet. Unter der aBV war kein entsprechender expliziter Grundsatz normiert; die kantonale Eigenständigkeit ergab sich bloss mittelbar aus der Bundesstaatsstruktur, namentlich aus Art. 3 aBV (Souveränität der Kantone). Die Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 hält fest, Art. 47 BV solle die Eigenständigkeit der Kantone als fundamentales Verfassungsprinzip und als Verpflichtung des Bundes verankern; ein Eingriff in den Kern der Autonomie der Kantone würde gegen die Verfassung verstossen (BBl 1997 I 213). Die knappe Formulierung als Grundsatznorm mit engem Bezug zum Subsidiaritätsprinzip entspricht einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung (BBl 1997 I 563, 596).

N. 2 Absatz 2 wurde im Zuge der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) ergänzt. Der NFA-Bundesbeschluss vom 3. Oktober 2003, in der Volksabstimmung vom 28. November 2004 angenommen und am 1. Januar 2008 in Kraft getreten (AS 2007 5765; BBl 2002 2291; 2003 6591; 2005 951), fügte den Satz über die Finanzierungsquellen und finanziellen Mittel in Abs. 2 ein. Damit wurde neben der Aufgaben- und Organisationsautonomie auch die Finanzautonomie der Kantone explizit als Schutzgegenstand verfassungsrechtlich festgeschrieben. Die parlamentarischen Beratungen verliefen im Wesentlichen unbestritten, was die grundsätzliche Ausrichtung dieser Dreiteilung betrifft.

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#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 47 BV steht im 3. Kapitel «Verhältnis zwischen Bund und Kantonen» (Art. 42–53 BV) und ist eine Kompetenznorm mit struktureller Funktion: Sie verpflichtet den Bund — als Schrankenziehung gegenüber bundesrechtlichen Eingriffen — zur Rücksichtnahme auf die Eigenständigkeit der Kantone. Die Norm ist keine Grundrechtsnorm und verleiht den Kantonen kein direkt justiziiables subjektives Individualrecht; sie ist eine Schutznorm zugunsten der Kantone als Körperschaften des öffentlichen Rechts (→ Art. 3 BV; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1002 ff.).

N. 4 Art. 47 BV steht in einem engen Verbund mit weiteren Föderalismusnormen: Das Subsidiaritätsprinzip (→ Art. 5a BV) und der Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz (→ Art. 43a BV) konkretisieren die Aufgaben- und Finanzautonomie. Die Pflicht des Bundes, den Kantonen bei der Umsetzung von Bundesrecht möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen, ergibt sich aus → Art. 46 Abs. 3 BV, der als unmittelbarer normtextlicher Spiegel der in Art. 47 verankerten Organisationsautonomie gilt. Das Vorrangprinzip des Bundesrechts (→ Art. 49 Abs. 1 BV) bildet die systemimmanente Gegenposition: Es begrenzt, was Art. 47 BV schützt. ↔ Art. 50 BV ergänzt Art. 47 durch den Schutz der Gemeindeautonomie.

N. 5 Art. 47 BV ist eine programmatische Strukturnorm und zugleich verbindlicher Verfassungsauftrag. Sie entfaltet primär Bindungswirkung gegenüber dem Bundesgesetzgeber und dem Bundesrat, nicht unmittelbar gegenüber Privaten (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 1862). Als Auslegungsrichtlinie ist sie jedoch für alle Bundesorgane, einschliesslich des Bundesgerichts, verbindlich: Bundesgesetze sind, soweit der Auslegungsspielraum es zulässt, kantonale Eigenständigkeit so weit wie möglich wahrend auszulegen (BGE 128 I 254 E. 3.8.2).

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#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 6 Art. 47 BV gliedert sich in drei Schutzgegenstände, die nachfolgend je gesondert analysiert werden:

(a) Abs. 1: Wahrung der Eigenständigkeit («Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone»)

N. 7 «Eigenständigkeit» ist ein Oberbegriff, der die institutionelle Selbständigkeit der Kantone als staatliche Einheiten mit eigener Rechtsordnung, eigenem Territorium und eigenem Volk umschreibt. Er geht über den Begriff der «Autonomie» in einzelnen Sachbereichen hinaus und betrifft die Existenz und Wesenskerne der kantonalen Staatlichkeit als solche (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1003). Der Begriff «wahrt» ist eine aktive Verpflichtungsformel: Der Bund muss nicht nur Eingriffe unterlassen, sondern die Eigenständigkeit auch positiv erhalten.

N. 8 Das Bundesgericht hat aus Abs. 1 die kantonale Organisationshoheit als ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus abgeleitet: «Die kantonale Organisationshoheit ist ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus. Sie wird in der neuen Bundesverfassung zwar nicht explizit festgehalten, wird aber aus Art. 47 BV ('Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone') abgeleitet.» (BGE 128 I 254 E. 3.8.2). Eingriffe des Bundesgesetzgebers in die kantonale Organisationsautonomie sind nur zulässig, wenn sie für eine adäquate Umsetzung des Bundesrechts notwendig und verhältnismässig sind — eine Abwägung zwischen Bundesvollzugsinteresse und kantonaler Organisations- und Verfahrenshoheit ist vorzunehmen (ebd. E. 3.8.2, unter Berufung auf Saladin und Hangartner).

(b) Abs. 2 Satz 1: Aufgaben- und Organisationsautonomie

N. 9 «Er belässt den Kantonen ausreichend eigene Aufgaben» verankert den Kerngehalt föderaler Kompetenzverteilung: Der Bund muss den Kantonen einen substantiellen Bereich eigener Rechtsetzungs- und Vollzugsaufgaben belassen. «Ausreichend» ist ein unbestimmter Rechtsbegriff; er bezeichnet nicht einen numerisch messbaren Anteil, sondern verlangt, dass die Kantone als eigenständige staatliche Einheiten funktionsfähig bleiben (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 729). «Beachtet ihre Organisationsautonomie» bezieht sich auf das Recht der Kantone, Behördenstruktur, Verfahren und interne Zuständigkeitsordnung nach eigenem Ermessen zu regeln, soweit das Bundesrecht keine zwingenden Vorgaben macht (BGE 144 IV 240 E. 2.5: «Zwar wahrt der Bund die Eigenständigkeit der Kantone und belässt ihnen ausreichend eigene Aufgaben und beachtet ihre Organisationsautonomie (vgl. Art. 47 BV). [...] Allerdings dürfen die Kantone keine Vorschriften aufstellen, die dem Recht des Bundes widersprechen.»).

N. 10 «Beachtet ihre Organisationsautonomie» gilt auch, wenn Kantone Bundesrecht umsetzen: Auch dort sind den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und Berücksichtigung kantonaler Besonderheiten zu gewährleisten (→ Art. 46 Abs. 3 BV). Das Bundesgericht akzeptiert daher bundesgesetzliche Eingriffe in die kantonale Organisationshoheit nur, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse an einheitlichem Vollzug nachgewiesen ist: So verlangte es unter Art. 25 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde für Ausnahmeentscheide ausserhalb der Bauzone, weil einheitliche Rechtsanwendung im Kantonsgebiet das Gebot der Rechtsgleichheit gebiete — auch auf Kosten kantonaler Dezentralisierungsfreiheit (BGE 128 I 254 E. 3.4–4.7).

(c) Abs. 2 Satz 2: Finanzautonomie (NFA-Zusatz 2004/2008)

N. 11 «Er belässt den Kantonen ausreichende Finanzierungsquellen» schützt die Steuer- und Abgabenhoheit der Kantone. Diese umfasst die Tarifautonomie bei den direkten Steuern (Urteil 2C_961/2014 E. 2.3: «[...] der Tarifautonomie, welche den Kantonen auf dem Gebiet der direkten Steuern zukommt (Art. 3, Art. 47 Abs. 2, Art. 129 Abs. 2 BV)»). «Und trägt dazu bei, dass sie über die notwendigen finanziellen Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen» ist eine Beistandspflicht des Bundes, die jedoch kein klagbares Recht der Kantone auf Bundessubventionen begründet. Sie dient vor allem als Auftrag an den Bundesgesetzgeber, im Rahmen des Finanzausgleichs (→ Art. 135 BV) die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone zu sichern.

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#4. Rechtsfolgen

N. 12 Art. 47 BV entfaltet Bindungswirkung auf mehreren Ebenen:

Gegenüber dem Bundesgesetzgeber: Bundesgesetze, die in den Kernbereich der kantonalen Eigenständigkeit eingreifen, sind verfassungswidrig. Da das Bundesgericht nach → Art. 190 BV Bundesgesetze jedoch anzuwenden hat, erfolgt die Kontrolle indirekt über verfassungskonforme Auslegung (BGE 128 I 254 E. 3.8.1). Eine direkte Kassation eines Bundesgesetzes wegen Verletzung von Art. 47 BV durch das Bundesgericht ist ausgeschlossen.

N. 13 Gegenüber dem Bundesrat und der Bundesverwaltung: Verordnungen und Verwaltungsentscheide des Bundes können am Massstab von Art. 47 BV geprüft und aufgehoben werden. Das Subsidiaritätsprinzip (→ Art. 5a BV) als Konkretisierung von Art. 47 BV verpflichtet den Bundesrat, vor dem Erlass von Verordnungsrecht zu prüfen, ob die Aufgabe durch die Kantone erfüllt werden kann.

N. 14 Keine subjektiven Rechte Privater: Art. 47 BV gewährt Privaten keine einklagbaren Rechte. Ein Privater kann sich nicht unmittelbar auf Art. 47 BV berufen, um ein bestimmtes Verhalten des Bundes oder der Kantone zu erzwingen oder zu verhindern. Soweit Art. 47 BV als Auslegungsrichtlinie kantonale Gestaltungsfreiheit stärkt, wirkt er sich jedoch mittelbar auf Rechtspositionen von Privatpersonen aus (BGE 135 I 28 E. 5.4: «Die verfassungsrechtlich garantierte Souveränität [Art. 3 BV], Organisationsautonomie [Art. 46 Abs. 2 BV] und Wahrung der Eigenständigkeit der Kantone durch den Bund [Art. 47 BV]» reichen nicht aus, um eine bundesrechtswidrige kantonale Regelung über das BVG zu rechtfertigen).

N. 15 Kein Bestandsschutz konkreter Kompetenzen: Art. 47 BV schützt keine bestimmte, historisch gewachsene Kompetenzverteilung. Die Bestimmung garantiert keinen status quo ante zugunsten der Kantone und verwehrt dem Bund nicht, durch verfassungsändernde Volksabstimmung weitere Kompetenzen an sich zu ziehen — sofern die Eigenständigkeit der Kantone als Institution erhalten bleibt (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O., N 1862 ff.).

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#5. Streitstände

N. 16 Eigenständiger Anspruchsgehalt von Art. 47 BV vs. deklaratorische Funktion: Ein erster Streitstand betrifft die Frage, ob Art. 47 BV über die Wirkungen von Art. 3 BV (Souveränität) und den übrigen Föderalismusartikeln hinaus einen eigenständigen Anspruchsgehalt erzeugt. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (a.a.O., N 1002) sehen in Art. 47 BV eine eigenständige Verpflichtungsnorm, die den Bund aktiv zur Eigenständigkeitswahrung zwingt und damit über das passive Nichteingreifen hinausgeht. Rhinow/Schefer/Uebersax (a.a.O., N 1862) betonen dagegen den primär strukturellen Charakter: Die Norm konkretisiert und verstärkt die föderale Grundordnung, schafft aber kein neues, gerichtlich durchsetzbares subjektives Recht der Kantone. Das Bundesgericht hat sich dieser zurückhaltenden Sicht angenähert, indem es Art. 47 BV stets in Kombination mit Art. 3 BV und Art. 49 BV anwendet, ohne ihm einen selbständigen Prüfmassstab beizumessen (BGE 128 I 254 E. 3.8.2; BGE 135 I 28 E. 5.4; BGE 144 IV 240 E. 2.5).

N. 17 Verhältnis zu Art. 46 Abs. 3 BV (Umsetzungsfreiheit): Strittig ist, in welchem Verhältnis die allgemeine Eigenständigkeitspflicht gemäss Art. 47 BV zur spezifischeren Umsetzungsfreiheitsgarantie gemäss Art. 46 Abs. 3 BV steht. Die herrschende Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1002; Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O., N 1862) behandelt Art. 46 Abs. 3 BV als lex specialis für den Bereich des bundesrechtlich determinierten Vollzugs, während Art. 47 BV als übergreifende Grundsatznorm für alle Bereiche gilt. Das Bundesgericht scheint diese Abgrenzung zu teilen: Im Raumplanungsfall zitierte es beide Normen als komplementär (BGE 128 I 254 E. 3.8).

N. 18 Justiciabilität der Finanzierungsgarantie (Abs. 2 Satz 2): Die durch die NFA eingefügte Pflicht, dazu beizutragen, dass Kantone über ausreichende Finanzierungsquellen verfügen, ist in ihrer Rechtsnatur umstritten. Müller/Schefer (a.a.O., S. 729) qualifizieren sie als Optimierungsgebot ohne klagbares Leistungsrecht. Diese Einschätzung wird durch das Fehlen jedweder Rechtsprechung gestützt, die aus Abs. 2 Satz 2 ein selbständig einklagbares Recht der Kantone auf bestimmte Bundesleistungen abgeleitet hätte. Im steuerrechtlichen Bereich hat das Bundesgericht hingegen die aus Art. 47 Abs. 2 BV fliessende Tarifautonomie der Kantone als justiziablen Massstab herangezogen (Urteil 2C_961/2014 E. 2.3).

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#6. Praxishinweise

N. 19 Auslegungsrichtlinie bei Normkonflikten: In der Rechtspraxis fungiert Art. 47 BV primär als Auslegungsrichtlinie, wenn Bundesgesetze mit Fragen der kantonalen Zuständigkeit, Behördenorganisation oder Finanzhoheit berühren. Gerichte und Verwaltung haben bei der Auslegung von Bundesgesetzen diejenige Variante zu wählen, welche die Eigenständigkeit der Kantone am weitestgehenden erhält, sofern der Gesetzeswortlaut und -zweck dies zulassen (BGE 128 I 254 E. 3.8.1).

N. 20 Organisationsautonomie im Vollzug von Bundesrecht: Kantone geniessen auch bei der Umsetzung von Bundesrecht (→ Art. 46 Abs. 1–3 BV) grundsätzlich Organisationsfreiheit. Bundesrecht darf die kantonale Behördenorganisation nur soweit vorschreiben, als dies für einen adäquaten und einheitlichen Vollzug unumgänglich ist. Die Verhältnismässigkeit des Eingriffs ist stets zu prüfen (BGE 128 I 254 E. 3.8.2, 3.8.3). Dezentrale kantonale Organisationsformen (Bezirksbehörden, dezentrale Ämter) genügen nur dann, wenn sie hierarchisch eingebunden sind und einheitliche Rechtsanwendung sicherstellen.

N. 21 Grenzen gegenüber Bundesrecht: Art. 47 BV kann nicht als Schranke gegen Bundesgesetze geltend gemacht werden, die bestimmte Mindestanforderungen an die kantonale Aufgabenerfüllung stellen (BGE 135 I 28 E. 5.4; BGE 144 IV 240 E. 2.5). Sobald Bundesrecht abschliessend ist (→ Art. 49 Abs. 1 BV), weicht die kantonale Eigenständigkeit. Das gilt auch, wenn Kantone durch Kantonalgesetze versuchen, ihren Organisationsspielraum zulasten bundesrechtlicher Vorgaben zu erweitern.

N. 22 Steuerliche Tarifautonomie: Die in Art. 47 Abs. 2 BV implizit enthaltene Finanzautonomie schützt insbesondere die kantonale Tarifgestaltung bei direkten Steuern. Bundesrecht kann den Kantonen zwar harmonisierungsrechtliche Mindestvorgaben machen (→ Art. 129 BV; StHG), darf aber nicht in den Kernbereich der kantonalen Steuergesetzgebung eingreifen (Urteil 2C_961/2014 E. 2.3). Im Bereich des Finanzausgleichs entfaltet Abs. 2 Satz 2 als Auslegungsrichtlinie für Art. 135 BV Wirkung.

N. 23 Verhältnis zur Gemeindeautonomie (→ Art. 50 BV): Die durch Art. 47 BV geschützte kantonale Eigenständigkeit gegenüber dem Bund ist von der Gemeindeautonomie gegenüber dem Kanton streng zu trennen. Eine kantonale Regelung, die in die Gemeindeautonomie eingreift (→ Art. 50 BV), ist nicht bereits deshalb bundesrechtswidrig, weil sie kantonale Eigenständigkeit im Sinne von Art. 47 BV zu stärken sucht (BGE 135 I 28 E. 5.5; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1002 f.).

#Rechtsprechung

#Organisationsautonomie der Kantone

BGE 128 I 254 vom 14.8.2002 (E. 3-4)

Das Bundesgericht stellte klar, dass die kantonale Organisationsautonomie Grenzen kennt, wenn Bundesrecht einheitliche Anwendung verlangt. Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung, dass sämtliche Gesuche für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone von einer kantonalen Behörde behandelt werden. Die Kompetenzverteilung auf 26 Regierungsstatthalter im Kanton Bern erfüllte diese bundesrechtliche Anforderung nicht.

«Art. 25 Abs. 1 RPG statuiert den Grundsatz der Organisationsautonomie der Kantone. Dieser Grundsatz wird in Abs. 2 insofern eingeschränkt, als die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde vorgeschrieben wird.»

BGE 144 IV 240 vom 14.6.2018 (E. 2.5)

Bei der Auslegung von Art. 104 Abs. 2 StPO betonte das Bundesgericht die Bedeutung der kantonalen Organisationsautonomie nach Art. 47 BV. Dennoch können die Kantone keine Vorschriften erlassen, die dem Bundesrecht widersprechen. Die Organisationsautonomie berechtigt Kantone nicht dazu, privaten Organisationen Behördenstatus zu verleihen, wenn dies bundesrechtliche Grenzen überschreitet.

«Zwar wahrt der Bund die Eigenständigkeit der Kantone und belässt ihnen ausreichend eigene Aufgaben und beachtet ihre Organisationsautonomie (vgl. Art. 47 BV). [...] Allerdings dürfen die Kantone keine Vorschriften aufstellen, die dem Recht des Bundes widersprechen.»

#Finanzielle Eigenständigkeit und Aufgabenverteilung

BGE 147 I 136 vom 18.5.2020 (E. 2)

Das Bundesgericht anerkannte die Gemeindeautonomie bei der Festsetzung des Steuerfusses als Ausprägung der durch Art. 47 BV geschützten kantonalen Eigenständigkeit. Der Entzug dieser Kompetenz durch den Kanton verletzt die verfassungsrechtlich garantierte Autonomie. Die Entscheidung zeigt die Grenzen staatlicher Eingriffe in autonome Bereiche der nachgelagerten Ebenen.

«Den luzernischen Gemeinden kommt bei der Festsetzung des Gemeindesteuerfusses Autonomie zu. Der Entzug der Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses verletzt die Gemeindeautonomie und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.»

BGE 135 I 28 vom 12.12.2008 (E. 5)

Im Bereich der beruflichen Vorsorge bestätigte das Bundesgericht, dass Gemeinden als eigenständige Träger öffentlicher Aufgaben grundsätzlich frei sind, eigene Vorsorgeeinrichtungen zu errichten oder sich bestehenden anzuschliessen. Eine kantonalrechtliche Regelung, welche den zwingenden Anschluss an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreibt, verletzt die durch Art. 47 BV geschützte kommunale Eigenständigkeit.

«Die Gemeinden sind befugt, zur Durchführung der beruflichen Vorsorge ihres Personals eine eigene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich zu diesem Zweck einer registrierten Vorsorgeeinrichtung [...] anzuschliessen. Eine kantonalrechtliche Regelung, welche den Anschluss [...] an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreibt, ist bundesrechtswidrig.»

#Verhältnis zwischen Bundes- und Kantonsrecht

BGE 148 I 33 vom 3.9.2021 (E. 5.2-5.4)

Das Bundesgericht präzisierte die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen im Gesundheitswesen während der COVID-19-Pandemie. Nach Art. 49 Abs. 1 BV können Kantone in abschliessend geregelten Sachgebieten nur noch tätig werden, soweit dies in der Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist. Die kantonale Organisationsautonomie bleibt aber grundsätzlich erhalten.

«Nach dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) können die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, keine Rechtsetzungskompetenzen mehr wahrnehmen, soweit sie nicht in der einschlägigen Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen sind.»

BGE 148 I 19 vom 3.9.2021 (E. 5)

In einem weiteren COVID-19-Entscheid bekräftigte das Bundesgericht die Bedeutung der kantonalen Umsetzungsfreiheit bei bundesrechtlich vorgegebenen Rahmenbedingungen. Die Kantone behalten auch bei umfassenden Bundesregelungen einen gewissen Gestaltungsspielraum, der jedoch nicht zur Umgehung bundesrechtlicher Vorgaben genutzt werden darf.

#Interkantonale Zusammenarbeit

BGE 148 I 65 vom 28.7.2021 (E. 3-4)

Bei der interkantonalen Steuerausscheidung konkretisierte das Bundesgericht die Pflicht zur koordinierten Aufgabenerfüllung. Art. 127 Abs. 3 BV verbietet die interkantonale Doppelbesteuerung und verlangt von den Kantonen eine abgestimmte Anwendung ihrer Steuerhoheit. Dies zeigt, dass kantonale Eigenständigkeit mit der Verpflichtung zur Koordination einhergeht.

«Grundsätze des interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts und faktisches Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung bei Kapitalsteuern.»

BGE 150 II 527 vom 18.7.2024 (E. 4-5)

Das Bundesgericht unterstrich erneut die Bedeutung einheitlicher Grundsätze bei der interkantonalen Steuerausscheidung. Die kantonale Steuerhoheit muss so ausgeübt werden, dass die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Vermeidung von Doppelbesteuerung eingehalten werden. Dies illustriert das Spannungsfeld zwischen kantonaler Eigenständigkeit und bundesrechtlichen Koordinationspflichten.