1La Confédération respecte l’autonomie des cantons.
2Elle laisse aux cantons suffisamment de tâches propres et respecte leur autonomie d’organisation. Elle leur laisse des sources de financement suffisantes et contribue à ce qu’ils disposent des moyens financiers nécessaires pour accomplir leurs tâches. Accepté en votation populaire du 28 nov. 2004 , en vigueur depuis le 1 er janv. 2008 (AF du 3 oct. 2003, ACF du 26 janv. 2005, ACF du 7 nov. 2007; RO 2007 5765 ; FF 2002 2155 , 2003 6035 , 2005 883 ).
#Aperçu
L'article 47 de la Constitution fédérale protège l'autonomie des cantons contre des interventions trop fortes de la Confédération. Cette norme constitue le cœur constitutionnel du fédéralisme suisse (répartition du pouvoir entre la Confédération et les cantons).
L'alinéa 1 oblige la Confédération à respecter l'autonomie cantonale. Cela signifie que la Confédération ne peut pas étendre ses compétences de manière excessive et doit tenir compte des particularités cantonales lors de l'édiction du droit.
L'alinéa 2 concrétise trois domaines importants : premièrement, les cantons doivent pouvoir conserver suffisamment de tâches propres. Deuxièmement, ils peuvent déterminer eux-mêmes leur organisation interne (autonomie organisationnelle). Troisièmement, la Confédération doit leur laisser des possibilités de financement suffisantes et les soutenir en cas de besoin.
Un exemple tiré de la pratique : lorsque la Confédération a édicté des mesures étendues pendant la pandémie de COVID-19, le Tribunal fédéral a examiné si suffisamment d'espace demeurait pour des solutions cantonales. Les cantons ont pu continuer à déterminer eux-mêmes leurs structures organisationnelles, mais ont dû respecter les prescriptions du droit fédéral.
Les conséquences juridiques sont multiples : l'article 47 Cst. sert d'aide à l'interprétation des lois et limite les compétences fédérales. Il ne fonde cependant aucun droit direct des cantons à certaines tâches ou ressources financières. Il prescrit plutôt que la Confédération doit respecter la structure fédéraliste de la Suisse dans toutes ses activités.
Cette disposition concerne tous les niveaux : la Confédération lors de la législation, les cantons lors de la mise en œuvre et les tribunaux lors de l'interprétation des conflits de compétences.
Art. 47 Cst. — Autonomie des cantons
#Doctrine
#1. Historique
N. 1 La nouvelle Constitution fédérale de 1999 contient, à l'art. 47 al. 1, pour la première fois une disposition constitutionnelle explicite obligeant la Confédération à préserver l'autonomie des cantons. L'aCst. ne connaissait aucun principe explicite analogue ; l'autonomie des cantons ne découlait qu'indirectement de la structure fédérale, notamment de l'art. 3 aCst. (souveraineté des cantons). Le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 précise que l'art. 47 Cst. doit ancrer l'autonomie des cantons en tant que principe constitutionnel fondamental et en tant qu'obligation de la Confédération ; toute atteinte au noyau de l'autonomie des cantons serait contraire à la Constitution (FF 1997 I 213). La formulation concise en tant que norme de principe étroitement liée au principe de subsidiarité correspond à un choix délibéré du législateur (FF 1997 I 563, 596).
N. 2 L'alinéa 2 a été ajouté dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). L'arrêté fédéral RPT du 3 octobre 2003, accepté en votation populaire le 28 novembre 2004 et entré en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2007 5765 ; FF 2002 2291 ; 2003 6591 ; 2005 951), a inséré à l'al. 2 la phrase relative aux sources de financement et aux moyens financiers. Ainsi, outre l'autonomie en matière de tâches et d'organisation, l'autonomie financière des cantons a été expressément consacrée au niveau constitutionnel comme objet de protection. Les débats parlementaires se sont déroulés pour l'essentiel sans contestation s'agissant de l'orientation générale de cette tripartition.
#2. Systématique
N. 3 L'art. 47 Cst. s'inscrit dans le chapitre 3 « Relations entre la Confédération et les cantons » (art. 42–53 Cst.) et constitue une norme de compétence à fonction structurelle : elle oblige la Confédération — comme limite aux interventions du droit fédéral — à ménager l'autonomie des cantons. Cette norme n'est pas une norme de droit fondamental et ne confère pas aux cantons un droit subjectif individuel directement justiciable ; elle est une norme de protection en faveur des cantons en tant que corporations de droit public (→ art. 3 Cst. ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1002 ss).
N. 4 L'art. 47 Cst. s'inscrit dans un lien étroit avec d'autres normes fédéralistes : le principe de subsidiarité (→ art. 5a Cst.) et le principe de l'équivalence fiscale (→ art. 43a Cst.) concrétisent l'autonomie en matière de tâches et de finances. L'obligation de la Confédération de laisser aux cantons la plus grande liberté d'appréciation possible lors de la mise en œuvre du droit fédéral découle de → l'art. 46 al. 3 Cst., considéré comme le reflet textuel direct de l'autonomie organisationnelle ancrée à l'art. 47 Cst. Le principe de la primauté du droit fédéral (→ art. 49 al. 1 Cst.) constitue la contrepartie inhérente au système : il délimite ce que l'art. 47 Cst. protège. ↔ L'art. 50 Cst. complète l'art. 47 par la protection de l'autonomie communale.
N. 5 L'art. 47 Cst. est une norme structurelle programmatique et en même temps un mandat constitutionnel contraignant. Elle déploie ses effets contraignants principalement à l'égard du législateur fédéral et du Conseil fédéral, et non directement à l'égard des particuliers (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 1862). En tant que directive d'interprétation, elle est toutefois contraignante pour tous les organes fédéraux, y compris le Tribunal fédéral : les lois fédérales doivent être interprétées, dans la mesure où la marge d'interprétation le permet, de manière à préserver autant que possible l'autonomie des cantons (ATF 128 I 254 consid. 3.8.2).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 6 L'art. 47 Cst. s'articule autour de trois objets de protection, analysés séparément ci-après :
(a) Al. 1 : Préservation de l'autonomie («La Confédération préserve l'autonomie des cantons»)
N. 7 « Autonomie » est un terme générique qui désigne l'indépendance institutionnelle des cantons en tant qu'entités étatiques dotées d'un ordre juridique propre, d'un territoire propre et d'un peuple propre. Il va au-delà de la notion d'« autonomie » dans des domaines particuliers et concerne l'existence et le noyau essentiel de la qualité étatique cantonale en tant que telle (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1003). Le terme « préserve » est une formule d'obligation active : la Confédération ne doit pas seulement s'abstenir d'intervenir, mais aussi maintenir positivement l'autonomie.
N. 8 Le Tribunal fédéral a déduit de l'al. 1 la souveraineté organisationnelle cantonale comme élément central du fédéralisme suisse : « La souveraineté organisationnelle cantonale est un élément central du fédéralisme suisse. Elle n'est certes pas expressément consacrée dans la nouvelle Constitution fédérale, mais est déduite de l'art. 47 Cst. ('La Confédération préserve l'autonomie des cantons'). » (ATF 128 I 254 consid. 3.8.2). Les interventions du législateur fédéral dans l'autonomie organisationnelle cantonale ne sont admissibles que si elles sont nécessaires et proportionnées à une mise en œuvre adéquate du droit fédéral — une pesée entre l'intérêt de la Confédération à l'exécution et la souveraineté organisationnelle et procédurale cantonale est à effectuer (ibid. consid. 3.8.2, avec référence à Saladin et Hangartner).
(b) Al. 2 phr. 1 : Autonomie en matière de tâches et d'organisation
N. 9 « Elle leur laisse des tâches suffisantes» ancre le contenu essentiel de la répartition fédérale des compétences : la Confédération doit laisser aux cantons un domaine substantiel de tâches propres de législation et d'exécution. « Suffisantes » est une notion juridique indéterminée ; elle ne désigne pas une part numériquement mesurable, mais exige que les cantons demeurent fonctionnels en tant qu'entités étatiques autonomes (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 729). « Respecte leur autonomie organisationnelle » vise le droit des cantons de régler la structure des autorités, la procédure et l'ordre des compétences internes selon leur propre appréciation, dans la mesure où le droit fédéral ne prévoit pas d'exigences impératives (ATF 144 IV 240 consid. 2.5 : « Certes, la Confédération préserve l'autonomie des cantons, leur laisse des tâches suffisantes et respecte leur autonomie organisationnelle (cf. art. 47 Cst.). [...] Les cantons ne peuvent cependant pas édicter de dispositions contraires au droit fédéral.»).
N. 10 « Respecte leur autonomie organisationnelle » vaut aussi lorsque les cantons mettent en œuvre le droit fédéral : dans ce cadre également, il convient de garantir aux cantons la plus grande liberté d'appréciation possible et la prise en compte des particularités cantonales (→ art. 46 al. 3 Cst.). Le Tribunal fédéral n'accepte donc les atteintes législatives fédérales à la souveraineté organisationnelle cantonale que lorsqu'un intérêt public important à une exécution uniforme est démontré : il a ainsi exigé, sur la base de l'art. 25 al. 2 LAT, la compétence d'une seule autorité cantonale pour les décisions dérogatoires hors de la zone à bâtir, au motif qu'une application uniforme du droit sur le territoire cantonal commandait le principe d'égalité devant la loi — même au détriment de la liberté de décentralisation cantonale (ATF 128 I 254 consid. 3.4–4.7).
(c) Al. 2 phr. 2 : Autonomie financière (complément RPT 2004/2008)
N. 11 « Elle leur laisse des sources de financement suffisantes » protège la souveraineté fiscale des cantons. Celle-ci comprend l'autonomie tarifaire en matière d'impôts directs (arrêt 2C_961/2014 consid. 2.3 : « [...] l'autonomie tarifaire qui appartient aux cantons en matière d'impôts directs (art. 3, art. 47 al. 2, art. 129 al. 2 Cst.) »). « Et veille à ce qu'ils disposent des moyens financiers nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches » est une obligation d'assistance de la Confédération, qui ne fonde toutefois pas un droit actionnable des cantons à des subventions fédérales. Elle sert avant tout de mandat au législateur fédéral pour assurer, dans le cadre de la péréquation financière (→ art. 135 Cst.), la capacité financière des cantons.
#4. Effets juridiques
N. 12 L'art. 47 Cst. déploie des effets contraignants à plusieurs niveaux :
À l'égard du législateur fédéral : les lois fédérales qui portent atteinte au noyau de l'autonomie cantonale sont inconstitutionnelles. Comme le Tribunal fédéral doit néanmoins appliquer les lois fédérales en vertu de → l'art. 190 Cst., le contrôle s'effectue indirectement par le biais d'une interprétation conforme à la Constitution (ATF 128 I 254 consid. 3.8.1). Une cassation directe d'une loi fédérale par le Tribunal fédéral pour violation de l'art. 47 Cst. est exclue.
N. 13 À l'égard du Conseil fédéral et de l'administration fédérale : les ordonnances et les décisions administratives de la Confédération peuvent être examinées à l'aune de l'art. 47 Cst. et annulées. Le principe de subsidiarité (→ art. 5a Cst.) en tant que concrétisation de l'art. 47 Cst. oblige le Conseil fédéral à examiner, avant d'édicter des ordonnances, si la tâche peut être accomplie par les cantons.
N. 14 Aucun droit subjectif pour les particuliers : l'art. 47 Cst. ne confère aux particuliers aucun droit actionnable. Un particulier ne peut pas se prévaloir directement de l'art. 47 Cst. pour contraindre ou empêcher un comportement déterminé de la Confédération ou des cantons. Dans la mesure où l'art. 47 Cst. renforce, en tant que directive d'interprétation, la liberté d'appréciation des cantons, il influe toutefois indirectement sur les positions juridiques des personnes privées (ATF 135 I 28 consid. 5.4 : « La souveraineté constitutionnellement garantie [art. 3 Cst.], l'autonomie organisationnelle [art. 46 al. 2 Cst.] et la préservation de l'autonomie des cantons par la Confédération [art. 47 Cst.] » ne suffisent pas à justifier une réglementation cantonale contraire au droit fédéral en matière de LPP).
N. 15 Aucune protection de l'acquis de compétences concrètes : l'art. 47 Cst. ne protège pas une répartition des compétences déterminée et historiquement développée. La disposition ne garantit aucun statu quo ante en faveur des cantons et n'empêche pas la Confédération d'attirer à elle d'autres compétences par voie de modification constitutionnelle soumise au vote populaire — pour autant que l'autonomie des cantons en tant qu'institution soit préservée (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 1862 ss).
#5. Questions controversées
N. 16 Contenu normatif propre de l'art. 47 Cst. vs. fonction déclaratoire : un premier point litigieux porte sur la question de savoir si l'art. 47 Cst. produit un contenu normatif propre au-delà des effets de l'art. 3 Cst. (souveraineté) et des autres articles fédéralistes. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (op. cit., N 1002) voient dans l'art. 47 Cst. une norme d'obligation autonome qui contraint activement la Confédération à préserver l'autonomie, allant ainsi au-delà de la simple abstention. Rhinow/Schefer/Uebersax (op. cit., N 1862) soulignent en revanche le caractère avant tout structurel de la norme : elle concrétise et renforce l'ordre fédéral fondamental, mais ne crée pas de nouveau droit subjectif des cantons exécutoire en justice. Le Tribunal fédéral s'est rapproché de cette conception restrictive, en appliquant l'art. 47 Cst. toujours en combinaison avec les art. 3 et 49 Cst., sans lui reconnaître un critère d'examen autonome (ATF 128 I 254 consid. 3.8.2 ; ATF 135 I 28 consid. 5.4 ; ATF 144 IV 240 consid. 2.5).
N. 17 Rapport avec l'art. 46 al. 3 Cst. (liberté de mise en œuvre) : le rapport entre l'obligation générale d'autonomie selon l'art. 47 Cst. et la garantie plus spécifique de liberté de mise en œuvre selon l'art. 46 al. 3 Cst. est controversé. La doctrine dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1002 ; Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 1862) traite l'art. 46 al. 3 Cst. comme une lex specialis pour le domaine de l'exécution déterminée par le droit fédéral, tandis que l'art. 47 Cst. vaut en tant que norme de principe générale pour tous les domaines. Le Tribunal fédéral semble partager cette délimitation : dans l'affaire relative à la planification du territoire, il a cité les deux normes comme complémentaires (ATF 128 I 254 consid. 3.8).
N. 18 Justiciabilité de la garantie de financement (al. 2 phr. 2) : la nature juridique de l'obligation, introduite par la RPT, de veiller à ce que les cantons disposent de sources de financement suffisantes est controversée. Müller/Schefer (op. cit., p. 729) la qualifient de précepte d'optimisation sans droit à une prestation actionnable. Cette appréciation est corroborée par l'absence de toute jurisprudence qui aurait déduit de l'al. 2 phr. 2 un droit autonome et actionnable des cantons à des prestations fédérales déterminées. En revanche, dans le domaine du droit fiscal, le Tribunal fédéral a retenu l'autonomie tarifaire des cantons découlant de l'art. 47 al. 2 Cst. comme critère d'examen justiciable (arrêt 2C_961/2014 consid. 2.3).
#6. Indications pratiques
N. 19 Directive d'interprétation en cas de conflits de normes : dans la pratique juridique, l'art. 47 Cst. fonctionne principalement comme une directive d'interprétation lorsque des lois fédérales touchent à des questions de compétence cantonale, d'organisation des autorités ou de souveraineté financière. Les tribunaux et l'administration doivent, lors de l'interprétation des lois fédérales, choisir la variante qui préserve au mieux l'autonomie des cantons, dans la mesure où le texte et le but de la loi le permettent (ATF 128 I 254 consid. 3.8.1).
N. 20 Autonomie organisationnelle dans l'exécution du droit fédéral : les cantons jouissent en principe de la liberté d'organisation, y compris lors de la mise en œuvre du droit fédéral (→ art. 46 al. 1–3 Cst.). Le droit fédéral ne peut prescrire l'organisation des autorités cantonales que dans la mesure où cela est indispensable à une exécution adéquate et uniforme. La proportionnalité de l'atteinte doit toujours être examinée (ATF 128 I 254 consid. 3.8.2, 3.8.3). Les formes d'organisation cantonales décentralisées (autorités de district, offices décentralisés) ne sont suffisantes que si elles s'inscrivent dans une structure hiérarchique et garantissent une application uniforme du droit.
N. 21 Limites face au droit fédéral : l'art. 47 Cst. ne peut être invoqué comme barrière contre des lois fédérales qui imposent certaines exigences minimales à l'accomplissement de tâches cantonales (ATF 135 I 28 consid. 5.4 ; ATF 144 IV 240 consid. 2.5). Dès lors que le droit fédéral est exhaustif (→ art. 49 al. 1 Cst.), l'autonomie cantonale cède. Cela vaut aussi lorsque des cantons cherchent, par voie législative cantonale, à étendre leur marge d'organisation au détriment des exigences du droit fédéral.
N. 22 Autonomie tarifaire fiscale : l'autonomie financière implicitement contenue à l'art. 47 al. 2 Cst. protège en particulier la liberté des cantons de fixer leurs tarifs en matière d'impôts directs. Le droit fédéral peut certes imposer aux cantons des exigences minimales d'harmonisation (→ art. 129 Cst. ; LHID), mais ne peut pas porter atteinte au noyau de la législation fiscale cantonale (arrêt 2C_961/2014 consid. 2.3). Dans le domaine de la péréquation financière, l'al. 2 phr. 2 déploie ses effets en tant que directive d'interprétation pour l'art. 135 Cst.
N. 23 Rapport avec l'autonomie communale (→ art. 50 Cst.) : l'autonomie cantonale protégée par l'art. 47 Cst. à l'égard de la Confédération doit être strictement distinguée de l'autonomie communale à l'égard du canton. Une réglementation cantonale qui porte atteinte à l'autonomie communale (→ art. 50 Cst.) n'est pas déjà contraire au droit fédéral au seul motif qu'elle cherche à renforcer l'autonomie cantonale au sens de l'art. 47 Cst. (ATF 135 I 28 consid. 5.5 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1002 s.).
#Jurisprudence
#Autonomie organisationnelle des cantons
BGE 128 I 254 du 14.8.2002 (consid. 3-4)
Le Tribunal fédéral a précisé que l'autonomie organisationnelle cantonale connaît des limites lorsque le droit fédéral exige une application uniforme. L'art. 25 al. 2 LAT exige, dans l'intérêt d'une application uniforme et égalitaire du droit sur l'ensemble du territoire cantonal, que toutes les demandes relatives à des projets de construction en dehors des zones à bâtir soient traitées par une autorité cantonale. La répartition des compétences sur 26 préfets dans le canton de Berne ne satisfaisait pas à cette exigence du droit fédéral.
« L'art. 25 al. 1 LAT pose le principe de l'autonomie organisationnelle des cantons. Ce principe est limité par l'al. 2 dans la mesure où la compétence d'une autorité cantonale est prescrite. »
BGE 144 IV 240 du 14.6.2018 (consid. 2.5)
Lors de l'interprétation de l'art. 104 al. 2 CPP, le Tribunal fédéral a souligné l'importance de l'autonomie organisationnelle cantonale selon l'art. 47 Cst. Néanmoins, les cantons ne peuvent pas édicter de dispositions qui contredisent le droit fédéral. L'autonomie organisationnelle n'autorise pas les cantons à conférer le statut d'autorité à des organisations privées lorsque cela dépasse les limites du droit fédéral.
« Certes, la Confédération préserve l'autonomie des cantons et leur laisse suffisamment de tâches propres et respecte leur autonomie organisationnelle (cf. art. 47 Cst.). [...] Toutefois, les cantons ne peuvent pas établir de dispositions qui contredisent le droit fédéral. »
#Autonomie financière et répartition des tâches
BGE 147 I 136 du 18.5.2020 (consid. 2)
Le Tribunal fédéral a reconnu l'autonomie communale dans la fixation du multiplicateur fiscal comme une manifestation de l'autonomie cantonale protégée par l'art. 47 Cst. Le retrait de cette compétence par le canton viole l'autonomie garantie par la Constitution. La décision montre les limites des interventions étatiques dans les domaines autonomes des niveaux inférieurs.
« Les communes lucernoises jouissent d'une autonomie dans la fixation du multiplicateur fiscal communal. Le retrait de la compétence de fixer le multiplicateur fiscal communal viole l'autonomie communale et le principe de proportionnalité. »
BGE 135 I 28 du 12.12.2008 (consid. 5)
Dans le domaine de la prévoyance professionnelle, le Tribunal fédéral a confirmé que les communes, en tant que porteurs autonomes de tâches publiques, sont en principe libres de créer leurs propres institutions de prévoyance ou de s'affilier à des institutions existantes. Une réglementation de droit cantonal qui prescrit l'affiliation obligatoire à une institution de prévoyance déterminée viole l'autonomie communale protégée par l'art. 47 Cst.
« Les communes sont habilitées à créer, pour l'exécution de la prévoyance professionnelle de leur personnel, leur propre institution de prévoyance ou à s'affilier à cette fin à une institution de prévoyance enregistrée [...]. Une réglementation de droit cantonal qui prescrit l'affiliation [...] à une institution de prévoyance déterminée est contraire au droit fédéral. »
#Rapport entre droit fédéral et droit cantonal
BGE 148 I 33 du 3.9.2021 (consid. 5.2-5.4)
Le Tribunal fédéral a précisé la délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la santé pendant la pandémie de COVID-19. Selon l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne peuvent agir dans des domaines réglés de manière exhaustive que dans la mesure où cela est expressément prévu dans la législation fédérale. L'autonomie organisationnelle cantonale demeure cependant en principe maintenue.
« Selon le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), les cantons ne peuvent plus exercer de compétences législatives dans les domaines que la législation fédérale a réglés de manière exhaustive, sauf si elles sont expressément prévues dans la législation fédérale pertinente. »
BGE 148 I 19 du 3.9.2021 (consid. 5)
Dans une autre décision COVID-19, le Tribunal fédéral a réaffirmé l'importance de la liberté de mise en œuvre cantonale dans le cadre de conditions fixées par le droit fédéral. Les cantons conservent une certaine marge de manœuvre même en cas de réglementations fédérales étendues, mais celle-ci ne peut pas être utilisée pour contourner les prescriptions du droit fédéral.
#Coopération intercantonale
BGE 148 I 65 du 28.7.2021 (consid. 3-4)
En matière de répartition fiscale intercantonale, le Tribunal fédéral a concrétisé l'obligation d'accomplissement coordonné des tâches. L'art. 127 al. 3 Cst. interdit la double imposition intercantonale et exige des cantons une application coordonnée de leur souveraineté fiscale. Cela montre que l'autonomie cantonale va de pair avec l'obligation de coordination.
« Principes du droit de la double imposition intercantonale et interdiction de fait de la double imposition intercantonale en matière d'impôts sur le capital. »
BGE 150 II 527 du 18.7.2024 (consid. 4-5)
Le Tribunal fédéral a souligné une nouvelle fois l'importance de principes uniformes dans la répartition fiscale intercantonale. La souveraineté fiscale cantonale doit s'exercer de manière à respecter les prescriptions constitutionnelles visant à éviter la double imposition. Cela illustre le champ de tension entre l'autonomie cantonale et les obligations de coordination du droit fédéral.