1Der Bund erlässt Vorschriften über einen angemessenen Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen.
2Der Finanz- und Lastenausgleich soll insbesondere:
a.
die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen verringern;
b.
den Kantonen minimale finanzielle Ressourcen gewährleisten;
c.
übermässige finanzielle Lasten der Kantone auf Grund ihrer geografischtopografischen oder soziodemografischen Bedingungen ausgleichen;
d.
die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich fördern;
e.
die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und internationalen Verhältnis erhalten.
3Die Mittel für den Ausgleich der Ressourcen werden durch die ressourcenstarken Kantone und den Bund zur Verfügung gestellt. Die Leistungen der ressourcenstarken Kantone betragen mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent der Leistungen des Bundes.
Art. 135 BV regelt den nationalen Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen. Die Bestimmung trat 2008 mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) in Kraft und ersetzte das frühere System nach Art. 42 aBV (BBl 2002 2291; Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 1).
Der Finanzausgleich verringert die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen. Ressourcenschwache Kantone erhalten Ausgleichszahlungen, damit sie ihre Aufgaben erfüllen können. Der Lastenausgleich kompensiert besondere Kosten durch geografische Lage (Berggebiete) oder hohe Soziallasten (Zentrumslasten) (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 19).
Das System funktioniert als Mischfinanzierung: Ressourcenstarke Kantone zahlen mindestens zwei Drittel der Bundesleistungen. Der Bund trägt den Rest. Diese Aufteilung ermöglicht flexible Anpassungen (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 30).
Die fünf Hauptziele sind: Verringerung der Kantonsunterschiede, Garantie minimaler Ressourcen für alle Kantone, Ausgleich von Sonderlasten, Förderung der interkantonalen Zusammenarbeit und Erhaltung des Steuerwettbewerbs. Diese Ziele stehen teilweise in Spannung zueinander (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 29; Biaggini, ZÖR 2002, 359–391).
Ein Beispiel: Uri erhält aufgrund geringer Steuerkraft und hoher geografischer Lasten Ausgleichszahlungen. Zürich zahlt aufgrund hoher Steuerkraft in den Ausgleich ein. Das System gewährleistet trotz unterschiedlicher Wirtschaftskraft vergleichbare öffentliche Dienstleistungen in allen Kantonen.
Das Bundesgericht prüft Ausgleichsberechnungen nur bei Willkür oder Berechnungsfehlern (BGE 150 II 321 E. 4; Urteil 2C_874/2017). Die konkrete Ausgestaltung liegt beim Gesetzgeber, der das Finanzausgleichsgesetz (FiLaG) erlassen hat.
N. 1 Art. 135 BV wurde im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) geschaffen und trat am 1. Januar 2008 in Kraft. Die Bestimmung ersetzte die frühere Regelung in Art. 42 aBV, welche lediglich einen rudimentären Finanzausgleich vorsah (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 3).
N. 2 Das Reformprojekt NFA stellte die umfassendste Reform des schweizerischen Föderalismus seit der Gründung des Bundesstaates 1848 dar (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 4). Die Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 14. November 2001 (BBl 2002 2291) identifizierte als Hauptprobleme des alten Systems die mangelnde Transparenz, falsche Anreizstrukturen und die ungenügende Wirksamkeit des Ausgleichs.
N. 3 Die Konzeption der NFA als Totalrevision wurde in der Lehre kontrovers diskutiert. Biaggini kritisierte das Vorgehen von Bundesrat und Parlament mit guten Gründen, da die weitreichenden Änderungen das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen fundamental neu gestalteten (Biaggini, zit. in Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 6).
N. 4 Art. 135 BV steht im 3. Kapitel (Finanzordnung) des 5. Titels (Bundesbehörden) und bildet zusammen mit den Steuerharmonisierungsbestimmungen (Art. 128-130 BV) das verfassungsrechtliche Fundament der föderalen Finanzbeziehungen. Die Norm ist eng verknüpft mit den Grundsätzen der Aufgabenerfüllung (→ Art. 43a BV) und der Subsidiarität (→ Art. 5a BV).
N. 5 Die Bestimmung konkretisiert den Grundsatz der Bundestreue (Art. 44 BV) im Finanzbereich und verwirklicht das Solidaritätsprinzip zwischen den Gliedstaaten. Sie steht in systematischem Zusammenhang mit:
N. 6Gesetzgebungsauftrag (Abs. 1): Der Bund ist verpflichtet, Vorschriften über einen «angemessenen» Finanz- und Lastenausgleich zu erlassen. Der Begriff «angemessen» räumt dem Gesetzgeber einen erheblichen Gestaltungsspielraum ein, setzt aber auch verfassungsrechtliche Grenzen (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 13).
N. 7Finanzausgleich: Umfasst die Umverteilung finanzieller Mittel zur Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit. Der Ressourcenausgleich bezweckt primär die Angleichung der Steuerkraft (→ BGE 93 I 437 E. 4).
N. 8Lastenausgleich: Kompensiert übermässige finanzielle Belastungen aufgrund geografisch-topografischer (z.B. Berggebiete) oder soziodemografischer Faktoren (z.B. Zentrumslasten). Dies unterscheidet sich fundamental vom Ressourcenausgleich, der auf die Finanzkraft abstellt (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 19).
N. 9Zielsetzungen (Abs. 2): Der nicht abschliessende Katalog («insbesondere») nennt fünf Hauptziele:
lit. a: Verringerung der Disparitäten (nicht vollständige Nivellierung)
lit. b: Gewährleistung minimaler Ressourcen (Existenzminimum für Kantone)
lit. c: Ausgleich struktureller Sonderlasten
lit. d: Förderung der Zusammenarbeit (↔ Art. 48a BV)
lit. e: Erhaltung des Steuerwettbewerbs
N. 10 Diese Ziele stehen teilweise in einem Spannungsverhältnis zueinander. Insbesondere die Erhaltung des Steuerwettbewerbs (lit. e) limitiert das Ausmass der möglichen Umverteilung (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 29).
N. 11 Art. 135 BV begründet keine unmittelbaren subjektiven Rechte der Kantone oder Gemeinden. Die Bestimmung ist nicht direkt anwendbar (self-executing), sondern bedarf der Konkretisierung durch die Bundesgesetzgebung, insbesondere das Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (FiLaG, SR 613.2).
N. 12Finanzierung (Abs. 3): Die Verfassung schreibt zwingend eine Mischfinanzierung vor:
Ressourcenstarke Kantone: mindestens 2/3, höchstens 80% der Bundesleistungen
Bund: trägt den verbleibenden Anteil
Diese Bandbreite ermöglicht eine flexible Anpassung an veränderte Verhältnisse.
N. 13 Der Gesetzgeber ist bei der Ausgestaltung an die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien gebunden:
Das Bundesgericht prüft die konkrete Ausgestaltung des Finanzausgleichs zurückhaltend, anerkennt aber verfassungsrechtliche Grenzen (→ BGE 150 II 321 E. 4).
N. 14Umfang der Umverteilung: In der Lehre besteht Uneinigkeit über das verfassungsrechtlich gebotene Ausmass der Umverteilung. Während Frey/Spillmann für eine weitgehende Angleichung plädieren, betont Biaggini die Grenzen, die sich aus der Erhaltung des Steuerwettbewerbs ergeben (Frey/Spillmann, in: Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, 1994, S. 1-40; Biaggini, ZÖR 2002, 359-391).
N. 15Berücksichtigung der Gemeinden: Kontrovers ist, inwieweit Art. 135 BV i.V.m. Art. 50 Abs. 2 BV eine direkte Berücksichtigung der Gemeinden im nationalen Finanzausgleich verlangt. Die herrschende Lehre sieht die Kantone als primäre Adressaten, während Thalmann für eine stärkere Einbeziehung der Gemeindeebene plädiert (Thalmann, in: Hänni, Föderalismus, S. 56-117).
N. 16Härteausgleich: Die zeitliche Befristung des Härteausgleichs ist umstritten. Während die Botschaft von einer schrittweisen Reduktion ausgeht (BBl 2002 2291, 2377), argumentiert ein Teil der Lehre, dass besondere Umstände eine Verlängerung rechtfertigen können (Hänni, BSK BV, Art. 135 N. 31-33).
N. 17 Bei der Anwendung von Art. 135 BV und des FiLaG sind folgende Aspekte zu beachten:
Die jährlichen Berechnungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs erfolgen aufgrund standardisierter Indikatoren
Anfechtungen der Ausgleichszahlungen sind nur bei Berechnungsfehlern oder Willkür erfolgversprechend (→ Urteil 2C_874/2017)
Kantonale Finanzausgleichssysteme müssen mit den Grundsätzen von Art. 135 BV kompatibel sein
N. 18 Die praktische Bedeutung zeigt sich insbesondere bei:
Steuergesetzrevisionen (Auswirkungen auf den Ressourcenindex)
Interkantonalen Vereinbarungen mit Lastenausgleich (Art. 48a BV)
Aufgabenverschiebungen zwischen föderalen Ebenen
N. 19 Für die kantonale Praxis relevant ist, dass Verzerrungen im NFA durch Doppelbesteuerungsfälle rechtlich unbeachtlich sind und keine Rechtfertigung für die Beibehaltung unrechtmässig erhobener Steuern darstellen (→ BGE 150 II 321 E. 4).
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 135 BV ist aufgrund der vergleichsweise jungen Entstehung der Norm (in Kraft seit 1. Januar 2008) und der primär politisch-administrativen Umsetzung des Finanz- und Lastenausgleichs noch begrenzt. Die bisherigen Entscheide betreffen hauptsächlich Auswirkungen des nationalen Finanzausgleichs (NFA) auf andere Rechtsbereiche sowie grundsätzliche Aspekte des föderalen Finanzausgleichs.
#Grundsätzliche Bedeutung und Auswirkungen des NFA
BGE 150 II 321 E. 4 (2. April 2024)
Das Bundesgericht stellte fest, dass Verzerrungen im Nationalen Finanzausgleich durch interkantonale Doppelbesteuerungsfälle rechtlich unbeachtlich sind.
Die Auswirkungen auf den NFA rechtfertigen nicht die Beibehaltung zu Unrecht erhobener Steuern im Doppelbesteuerungsverfahren.
«Verzerrungen im Nationalen Finanzausgleich (NFA), die durch Doppelbesteuerungsfälle hervorgerufen werden können, sind kein Grund dafür, einem Kanton im Doppelbesteuerungsverfahren vor Bundesgericht zu gestatten, zu Unrecht bezogene Steuern einzubehalten.»
#Verhältnis zu kantonalen Finanzausgleichssystemen
BGE 144 I 193 E. 7.4.5 (18. April 2018)
Das Bundesgericht prüfte im Kontext einer kantonalen Volksinitiative die Vereinbarkeit von Kürzungen im kantonalen Finanz- und Lastenausgleich mit der Gemeindeautonomie.
Die Entscheidung zeigt die verfassungsrechtlichen Grenzen für finanzielle Sanktionsmechanismen gegenüber Gemeinden auf.
«Die vorgesehenen Leistungskürzungen wären somit sehr beträchtlich und der auf die Stadt Bern erzeugte Druck, den Kulturbetrieb einzustellen bzw. nicht weiter zu fördern, entsprechend gross. [...] Damit würde die der Stadt Bern gemäss dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht im Bereich der Kulturförderung zukommende Entscheidungsfreiheit in faktischer Hinsicht substanziell eingeschränkt.»
BGE 93 I 437 E. 4 (17. Mai 1967)
Bereits vor Inkrafttreten von Art. 135 BV definierte das Bundesgericht die grundsätzlichen Ziele eines verfassungskonformen Finanzausgleichs.
Der Entscheid betraf zwar einen innerkantonalen Finanzausgleich, formulierte aber allgemeine Grundsätze.
«Ein kantonaler Finanzausgleich bezweckt in erster Linie, die erheblichen Unterschiede in der Steuerkraft der einzelnen Gemeinden auszugleichen und damit zu verhindern, dass sich die Steuerbelastung der Bürger je nach Wohngemeinde allzu stark unterscheidet.»
Urteil 2C_874/2017 (12. Dezember 2018)
Das Bundesgericht bestätigte die Rechtmässigkeit der konkreten Ausgestaltung des nationalen Finanzausgleichs im Einzelfall.
Der Entscheid betraf Berechnungsfragen im Rahmen des Finanzausgleichs 2016.
Die spärliche direkte Rechtsprechung zu Art. 135 BV zeigt, dass das Bundesgericht die Norm primär als Auftrag an den Gesetzgeber versteht. Die meisten verfassungsrechtlichen Fragen werden auf der Ebene der Ausführungsgesetzgebung (insbesondere Finanzausgleichsgesetz, FiLaG) und deren Anwendung entschieden.
Die bisherigen Entscheide verdeutlichen, dass der Finanz- und Lastenausgleich als Instrument zur Gewährleistung der föderalen Balance verstanden wird, dessen konkrete Ausgestaltung einen erheblichen politischen Gestaltungsspielraum lässt, solange die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien (insbesondere Rechtsgleichheit, Verhältnismässigkeit) gewahrt bleiben.