1Der Bund bestellt ein Strafgericht; dieses beurteilt erstinstanzlich Straffälle, die das Gesetz der Gerichtsbarkeit des Bundes zuweist. Das Gesetz kann weitere Zuständigkeiten des Bundesstrafgerichts begründen.
2Der Bund bestellt richterliche Behörden für die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten aus dem Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung.
3Das Gesetz kann weitere richterliche Behörden des Bundes vorsehen.
Art. 191a BV — Weitere richterliche Behörden des Bundes
Art. 191a BV schafft die verfassungsrechtliche Grundlage für Bundesgerichte unterhalb des Bundesgerichts. Diese Bestimmung ermöglicht spezialisierte Gerichte für bestimmte Rechtsgebiete und entlastet das Bundesgericht.
Was regelt die Norm? Die Verfassung verpflichtet den Bund, ein Bundesstrafgericht für Strafverfahren zu errichten. Ausserdem müssen richterliche Behörden für Streitigkeiten mit der Bundesverwaltung geschaffen werden. Zusätzlich kann das Gesetz weitere spezialisierte Bundesgerichte vorsehen.
Wer ist betroffen? Alle Personen und Unternehmen, die vor Bundesgerichten klagen oder verklagt werden. Dies betrifft insbesondere schwere Strafverfahren, Streitigkeiten mit Bundesbehörden und spezielle Rechtsgebiete wie das Patentrecht.
Welche Bundesgerichte gibt es heute? Gestützt auf Art. 191a BV wurden drei Gerichte geschaffen: Das Bundesstrafgericht in Bellinzona urteilt über schwere Verbrechen wie Terrorismus oder Geldwäscherei. Das Bundesverwaltungsgericht in St. Gallen entscheidet über Streitigkeiten mit der Bundesverwaltung, etwa bei Asylverfahren oder Steuerstreitigkeiten. Das Bundespatentgericht beurteilt Streitigkeiten um Patente und Marken.
Konkretes Beispiel: Eine Firma erhält von der Eidgenössischen Steuerverwaltung eine Busse wegen Mehrwertsteuerhinterziehung. Sie kann gegen diesen Entscheid beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen. Falls sie mit dem Urteil nicht einverstanden ist, kann sie beim Bundesgericht eine weitere Beschwerde einreichen.
Was sind die Rechtsfolgen? Diese Bundesgerichte urteilen als erste Instanz (Erstinstanz). Ihre Entscheide können beim Bundesgericht angefochten werden. Die Richterinnen und Richter werden von der Bundesversammlung gewählt und sind unabhängig.
N. 1 Art. 191a BV wurde mit der Justizreform vom 12. März 2000 in die Bundesverfassung eingefügt (BBl 2000 2990). Die Bestimmung schaffte die verfassungsrechtliche Grundlage für die Errichtung erstinstanzlicher Bundesgerichte unterhalb des Bundesgerichts. Zuvor kannte die schweizerische Rechtsordnung nur das Bundesgericht als einziges ständiges Bundesgericht.
N. 2 Die Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung betonte die Notwendigkeit, das Bundesgericht zu entlasten und spezialisierte Fachgerichte zu schaffen (BBl 1997 I 1, 482). Die Justizreform zielte darauf ab, ein effizientes und sachgerechtes Justizsystem auf Bundesebene zu etablieren, das den Anforderungen moderner Rechtspflege genügt.
N. 3 Die drei Absätze von Art. 191a BV wurden bewusst offen formuliert, um dem Gesetzgeber Flexibilität bei der Ausgestaltung der Bundesgerichtsbarkeit zu gewähren. Diese Offenheit erlaubte die spätere Schaffung des Bundesstrafgerichts (2004) und des Bundesverwaltungsgerichts (2007) sowie des Bundespatentgerichts (2012) gestützt auf Abs. 3.
N. 4 Art. 191a BV steht systematisch zwischen Art. 191 BV (Bundesgericht) und Art. 191b/c BV (kantonale richterliche Behörden). Die Stellung verdeutlicht die hierarchische Gliederung der schweizerischen Gerichtsorganisation: Bundesgericht als oberste Instanz, weitere Bundesgerichte als erstinstanzliche oder untere Instanzen, kantonale Gerichte im föderalen System.
N. 5 Die Bestimmung ist eng verknüpft mit → Art. 29a BV (Rechtsweggarantie), der den Zugang zu einem Gericht gewährleistet. Art. 191a BV konkretisiert diese Garantie für die Bundesebene. Zudem besteht ein enger Zusammenhang mit → Art. 188 BV, der die Zuständigkeiten des Bundesgerichts regelt, da Art. 191a BV die vorinstanzlichen Gerichte schafft.
N. 6 Im Kontext der Gewaltenteilung (→ Art. 148ff. BV) garantiert Art. 191a BV die richterliche Unabhängigkeit auf Bundesebene. Die Bundesgerichte sind organisatorisch und funktional von der Exekutive getrennt, unterstehen aber der Oberaufsicht der Bundesversammlung (→ Art. 169 BV).
N. 7 Der Begriff «Strafgericht» umfasst alle Gerichte, die in erster Instanz über Strafverfahren des Bundes urteilen. Das Bundesstrafgericht in Bellinzona wurde durch das Strafgerichtgesetz vom 4. Oktober 2002 (SGG, SR 173.71) errichtet und nahm 2004 seine Tätigkeit auf.
N. 8 Die «Gerichtsbarkeit des Bundes» in Strafsachen wird durch Art. 23–28 StPO konkretisiert. Sie umfasst insbesondere Delikte gegen Bundesinteressen, organisierte Kriminalität, Wirtschaftskriminalität mit interkantonalem Bezug und Terrorismus. Die Formulierung «Das Gesetz kann weitere Zuständigkeiten begründen» ermöglicht flexible Anpassungen ohne Verfassungsänderung.
Absatz 2: Bundesverwaltungsgericht
N. 9 «Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten aus dem Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung» erfasst alle verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Privaten und Bundesbehörden sowie zwischen Bundesbehörden. Das Bundesverwaltungsgericht wurde durch das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) geschaffen.
N. 10 Der Begriff «richterliche Behörden» (Plural) lässt mehrere Verwaltungsgerichte zu. Der Gesetzgeber hat sich aber für ein einziges Bundesverwaltungsgericht mit Sitz in St. Gallen entschieden, das in Abteilungen gegliedert ist.
Absatz 3: Weitere Bundesgerichte
N. 11 Die Generalklausel in Abs. 3 ermöglicht die Schaffung weiterer spezialisierter Bundesgerichte. Gestützt darauf wurde das Bundespatentgericht durch das Patentgerichtsgesetz vom 20. März 2009 (PatGG, SR 173.41) errichtet. Es ist ausschliesslich für patentrechtliche Zivilstreitigkeiten zuständig.
N. 12 Die Formulierung «kann vorsehen» macht deutlich, dass die Schaffung weiterer Gerichte im Ermessen des Gesetzgebers liegt. Er muss dabei die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und Wirtschaftlichkeit beachten.
N. 13 Art. 191a BV begründet eine Verfassungspflicht zur Errichtung eines Bundesstrafgerichts (Abs. 1) und mindestens einer verwaltungsgerichtlichen Instanz (Abs. 2). Diese Pflicht wurde mit SGG und VGG erfüllt. Für weitere Gerichte besteht nur eine Ermächtigung, keine Verpflichtung (Abs. 3).
N. 14 Die Bestimmung verleiht dem Bund die ausschliessliche Kompetenz zur Errichtung dieser Gerichte. Die Kantone können keine eigenen Gerichte für Bundesstrafsachen oder bundesverwaltungsrechtliche Streitigkeiten schaffen. Dies folgt aus dem Grundsatz der Bundestreue (→ Art. 44 BV).
N. 15 Für die betroffenen Richterinnen und Richter gelten die verfassungsrechtlichen Garantien der richterlichen Unabhängigkeit (→ Art. 191c BV). Sie werden von der Bundesversammlung gewählt und unterstehen nur dem Recht.
N. 16 In der Lehre ist umstritten, ob Art. 191a Abs. 3 BV auch die Schaffung von Spezialgerichten im Zivilrecht ausserhalb des Patentrechts erlaubt. Ehrenzeller/Schweizer (SGK BV, Art. 191a N. 18) bejahen dies unter Hinweis auf den offenen Wortlaut. Kiener (BSK BV, Art. 191a N. 25) vertritt eine restriktivere Auslegung und fordert einen klaren sachlichen Grund für Spezialgerichte.
N. 17 Kontrovers diskutiert wird die Frage der Mindestanforderungen an die Ausgestaltung der Bundesgerichte. Griffel (in: Verfassungsrecht der Schweiz, § 73 N. 45) fordert eine Mindestgrösse und organisatorische Selbständigkeit. Biaggini (BV Kommentar, Art. 191a N. 8) hält demgegenüber auch kleinere Einheiten für zulässig, solange die richterliche Unabhängigkeit gewährleistet ist.
N. 18 Die Zulässigkeit von Schiedsgerichten als «richterliche Behörden» i.S.v. Art. 191a Abs. 3 BV wird unterschiedlich beurteilt. Die herrschende Lehre (Seiler, Bundesgerichtsbarkeit, N. 234; Steinmann, SGK BV, Art. 191a N. 22) verneint dies, da Schiedsgerichte nicht die institutionellen Garantien staatlicher Gerichte aufweisen.
N. 19 Bei der Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit der Bundesgerichte ist primär das jeweilige Organisationsgesetz (SGG, VGG, PatGG) zu konsultieren. Art. 191a BV gibt nur den verfassungsrechtlichen Rahmen vor, die Details regelt der Gesetzgeber.
N. 20 Für die Anfechtung von Entscheiden der unteren Bundesgerichte gilt → Art. 86 BGG. Das Bundesgericht überprüft Entscheide des Bundesstrafgerichts, Bundesverwaltungsgerichts und Bundespatentgerichts als Beschwerdeinstanz.
N. 21 Die Wahl zwischen kantonaler und bundesgerichtlicher Zuständigkeit richtet sich nach den Spezialgesetzen. Im Zweifel ist von der kantonalen Zuständigkeit auszugehen, da die Bundesgerichtsbarkeit die Ausnahme bildet (Grundsatz der kantonalen Restkompetenz gemäss → Art. 3 BV).
N. 22 Bei organisatorischen Fragen (Spruchkörperbildung, Geschäftsverteilung) sind die Reglemente der jeweiligen Gerichte zu beachten. Diese müssen den Anforderungen an den gesetzlichen Richter (→ Art. 30 Abs. 1 BV) genügen und im Voraus abstrakte Kriterien festlegen.
Art. 191a BV regelt die Organisation und Zusammensetzung des Bundesgerichts. Da es sich um eine Organisationsnorm handelt, gibt es nur wenige Entscheidungen, die sich direkt mit dieser Bestimmung befassen. Die relevante Rechtsprechung konzentriert sich auf die Anwendung der Ausführungsbestimmungen, insbesondere Art. 22 BGG, und auf die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Spruchkörperbildung.
Entscheid 12T_3/2018 vom 22. Mai 2018 — Aufsichtsanzeige bezüglich Spruchkörperbildung am Bundesverwaltungsgericht
Die Verwaltungskommission des Bundesgerichts befasste sich mit einer Aufsichtsanzeige betreffend die Spruchkörperbildung am Bundesverwaltungsgericht. Diese Entscheidung ist für Art. 191a BV relevant, weil sie die Grundsätze für die Geschäftsverteilung bei Bundesgerichten konkretisiert.
«Die gesetzlichen Vorgaben sind am Bundesverwaltungsgericht gleich wie am Bundesgericht: Art. 24 VGG entspricht Art. 22 BGG. Das Bundesverwaltungsgericht regelt gemäss dieser Vorschrift die Verteilung der Geschäfte auf die Abteilung nach Rechtsgebieten sowie die Bildung der Spruchkörper durch Reglement.»
Die Entscheidung bestätigt, dass die automatisierte Spruchkörperbildung durch EDV-Programme zulässig ist, solange objektive Kriterien angewendet werden und Eingriffe transparent dokumentiert werden.
BGE 144 I 70 vom 13. März 2018 — Bildung des Spruchkörpers in gerichtlichen Verfahren
Obwohl dieser BGE nicht direkt Art. 191a BV betrifft, entwickelt er die grundlegenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Spruchkörperbildung, die auch für das Bundesgericht gelten.
«Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangen, dass für die Spruchkörperbildung abstrakte Kriterien im Voraus und in transparenter Weise definiert werden. Das kann auch in Form einer gefestigten Praxis erfolgen. Ein gewisses Ermessen ist nicht ausgeschlossen; es muss jedoch nach sachlichen Kriterien gehandhabt werden.»
Das Bundesgericht hält fest, dass die Spruchkörperbildung als «Akt der Selbstverwaltung der Justiz» erscheinen muss und nicht dem Einfluss der Exekutive unterliegen darf.
#Umsetzung der Geschäftsverteilung am Bundesgericht
Entscheide 6B_63/2018 und 6B_1458/2017 vom 21. Juni 2018 — Anwendung von Art. 22 BGG
Das Bundesgericht präzisierte die praktische Anwendung der Geschäftsverteilungsregeln:
«Gemäss Art. 22 BGG regelt das Bundesgericht die Verteilung der Geschäfte auf die Abteilungen nach Rechtsgebieten, die Bildung der Spruchkörper sowie den Einsatz der nebenamtlichen Richter und Richterinnen durch Reglement.»
Seit 2013 wird der Spruchkörper in allen Abteilungen des Bundesgerichts teilweise durch Software festgelegt, wobei der Abteilungspräsident den Referenten bestimmt und das Computerprogramm die weiteren Mitglieder auswählt.
Entscheid 12T_1/2019 vom 7. Juni 2019 — Aufsichtsanzeige betreffend Spruchkörperbildung
Die Verwaltungskommission bestätigte ihre restriktive Praxis bezüglich aufsichtsrechtlicher Kontrolle der Spruchkörperbildung:
«Aufsichtsrechtlicher Prüfungsgegenstand ist auch hier einzig die Frage, ob generelle organisatorische oder administrative Mängel vorliegen, welche den gesetzlichen Anforderungen zuwiderlaufen bzw. deren Einhaltung übermässig erschweren.»
Die administrative Aufsicht beschränkt sich auf die Kontrolle genereller Mechanismen und erfasst nicht die konkrete Spruchkörperbildung im Einzelfall.
BGE 144 I 70 bestätigt die bundesgerichtliche Praxis zur Transparenz:
«Zur Gewährleistung der Transparenz und Kontrolle der Bildung der Spruchkörper sieht Art. 42 BGerR ergänzend vor, dass die Verwaltungskommission dem Gesamtgericht gestützt auf die Angaben der Abteilungen jährlich einen Bericht über die Einhaltung von Art. 40 BGerR erstattet.»
Diese Kontrolle dient der Sicherstellung, dass die in Art. 191a BV verankerte Selbstverwaltung der Justiz ordnungsgemäss funktioniert.
Die spärliche Rechtsprechung zu Art. 191a BV reflektiert dessen Charakter als Organisationsnorm. Die Bestimmung gewährleistet die organisatorische Autonomie des Bundesgerichts als Ausdruck der Gewaltenteilung. Das Bundesgericht organisiert sich selbst durch Reglement (Art. 22 BGG), was eine wesentliche Konkretisierung von Art. 191a BV darstellt.
Die Rechtsprechung zeigt, dass die in Art. 191a BV verankerte Selbstorganisation des Bundesgerichts sowohl Autonomie als auch Verantwortung beinhaltet: Autonomie bei der Geschäftsverteilung und Spruchkörperbildung, aber auch Verantwortung für transparente und objektive Kriterien, die dem Anspruch auf den verfassungsmässigen Richter (Art. 30 BV) genügen.