1Der Bund bestellt ein Strafgericht; dieses beurteilt erstinstanzlich Straffälle, die das Gesetz der Gerichtsbarkeit des Bundes zuweist. Das Gesetz kann weitere Zuständigkeiten des Bundesstrafgerichts begründen.
2Der Bund bestellt richterliche Behörden für die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten aus dem Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung.
3Das Gesetz kann weitere richterliche Behörden des Bundes vorsehen.
Art. 191a Cst. — Autres autorités judiciaires de la Confédération
L'art. 191a Cst. crée la base constitutionnelle pour les tribunaux fédéraux inférieurs au Tribunal fédéral. Cette disposition permet l'existence de tribunaux spécialisés pour certains domaines juridiques et décharge le Tribunal fédéral.
Que règle cette norme ? La Constitution oblige la Confédération à créer un tribunal pénal fédéral pour les procédures pénales. En outre, des autorités judiciaires doivent être instituées pour les litiges avec l'administration fédérale. De plus, la loi peut prévoir d'autres tribunaux fédéraux spécialisés.
Qui est concerné ? Toutes les personnes et entreprises qui plaident devant les tribunaux fédéraux ou sont poursuivies devant ces tribunaux. Cela concerne en particulier les procédures pénales graves, les litiges avec les autorités fédérales et des domaines juridiques spéciaux comme le droit des brevets.
Quels tribunaux fédéraux existent aujourd'hui ? Sur la base de l'art. 191a Cst., trois tribunaux ont été créés : Le Tribunal pénal fédéral à Bellinzone juge les crimes graves comme le terrorisme ou le blanchiment d'argent. Le Tribunal administratif fédéral à Saint-Gall statue sur les litiges avec l'administration fédérale, notamment dans les procédures d'asile ou les litiges fiscaux. Le Tribunal fédéral des brevets juge les litiges relatifs aux brevets et aux marques.
Exemple concret : Une entreprise reçoit une amende de l'Administration fédérale des contributions pour soustraction à la taxe sur la valeur ajoutée. Elle peut recourir contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral. Si elle n'est pas satisfaite du jugement, elle peut déposer un recours au Tribunal fédéral.
Quelles sont les conséquences juridiques ? Ces tribunaux fédéraux jugent en première instance. Leurs décisions peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral. Les juges sont élus par l'Assemblée fédérale et sont indépendants.
N. 1 L'art. 191a Cst. a été inséré dans la Constitution fédérale avec la réforme de la justice du 12 mars 2000 (FF 2000 2756). Cette disposition créait la base constitutionnelle pour l'établissement de tribunaux fédéraux de première instance en dessous du Tribunal fédéral. Auparavant, l'ordre juridique suisse ne connaissait que le Tribunal fédéral comme unique tribunal fédéral permanent.
N. 2 Le message concernant la révision totale de la Constitution fédérale soulignait la nécessité de décharger le Tribunal fédéral et de créer des tribunaux spécialisés (FF 1997 I 1, 460). La réforme de la justice visait à établir un système judiciaire efficace et adapté au niveau fédéral, répondant aux exigences d'une justice moderne.
N. 3 Les trois alinéas de l'art. 191a Cst. ont été délibérément formulés de manière ouverte, pour accorder au législateur une flexibilité dans l'organisation du pouvoir judiciaire fédéral. Cette ouverture a permis la création ultérieure du Tribunal pénal fédéral (2004) et du Tribunal administratif fédéral (2007) ainsi que du Tribunal fédéral des brevets (2012) sur la base de l'al. 3.
N. 4 L'art. 191a Cst. se situe systématiquement entre l'art. 191 Cst. (Tribunal fédéral) et les art. 191b/c Cst. (autorités judiciaires cantonales). Cette position illustre la structure hiérarchique de l'organisation judiciaire suisse : Tribunal fédéral comme instance suprême, autres tribunaux fédéraux comme instances de première instance ou inférieures, tribunaux cantonaux dans le système fédéral.
N. 5 La disposition est étroitement liée à → l'art. 29a Cst. (garantie de l'accès au juge), qui garantit l'accès à un tribunal. L'art. 191a Cst. concrétise cette garantie au niveau fédéral. Il existe également un lien étroit avec → l'art. 188 Cst., qui règle les compétences du Tribunal fédéral, car l'art. 191a Cst. crée les tribunaux d'instance inférieure.
N. 6 Dans le contexte de la séparation des pouvoirs (→ art. 148ss Cst.), l'art. 191a Cst. garantit l'indépendance judiciaire au niveau fédéral. Les tribunaux fédéraux sont séparés de l'exécutif sur le plan organisationnel et fonctionnel, mais sont soumis à la haute surveillance de l'Assemblée fédérale (→ art. 169 Cst.).
N. 7 La notion de « tribunal pénal » englobe tous les tribunaux qui statuent en première instance sur les procédures pénales de la Confédération. Le Tribunal pénal fédéral de Bellinzone a été institué par la loi du 4 octobre 2002 sur les tribunaux pénaux (LTP, RS 173.71) et a commencé son activité en 2004.
N. 8 La « juridiction de la Confédération » en matière pénale est concrétisée par les art. 23–28 CPP. Elle comprend notamment les infractions contre les intérêts fédéraux, la criminalité organisée, la criminalité économique à dimension intercantonale et le terrorisme. La formulation « La loi peut prévoir d'autres compétences » permet des adaptations flexibles sans modification constitutionnelle.
Alinéa 2 : Tribunal administratif fédéral
N. 9 Les « contestations de droit public relevant du domaine d'activité de l'administration fédérale » englobent tous les litiges de droit administratif entre particuliers et autorités fédérales ainsi qu'entre autorités fédérales. Le Tribunal administratif fédéral a été créé par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32).
N. 10 La notion d'« autorités judiciaires » (pluriel) permet plusieurs tribunaux administratifs. Le législateur a toutefois opté pour un seul Tribunal administratif fédéral ayant son siège à Saint-Gall, structuré en cours.
Alinéa 3 : Autres tribunaux fédéraux
N. 11 La clause générale de l'al. 3 permet la création d'autres tribunaux fédéraux spécialisés. C'est sur cette base qu'a été institué le Tribunal fédéral des brevets par la loi du 20 mars 2009 sur le Tribunal fédéral des brevets (LTFB, RS 173.41). Il est exclusivement compétent pour les litiges civils en matière de brevets.
N. 12 La formulation « peut prévoir » précise que la création d'autres tribunaux relève du pouvoir d'appréciation du législateur. Il doit respecter les principes de proportionnalité et d'économicité.
N. 13 L'art. 191a Cst. fonde une obligation constitutionnelle d'instituer un tribunal pénal fédéral (al. 1) et au moins une instance de juridiction administrative (al. 2). Cette obligation a été remplie avec la LTP et la LTAF. Pour d'autres tribunaux, il n'existe qu'une habilitation, non une obligation (al. 3).
N. 14 La disposition confère à la Confédération la compétence exclusive d'instituer ces tribunaux. Les cantons ne peuvent créer leurs propres tribunaux pour les affaires pénales fédérales ou les litiges de droit administratif fédéral. Ceci découle du principe de fidélité confédérale (→ art. 44 Cst.).
N. 15 Les juges concernés bénéficient des garanties constitutionnelles de l'indépendance judiciaire (→ art. 191c Cst.). Ils sont élus par l'Assemblée fédérale et ne sont soumis qu'au droit.
N. 16 La doctrine discute de savoir si l'art. 191a al. 3 Cst. permet aussi la création de tribunaux spéciaux en droit civil en dehors du droit des brevets. Ehrenzeller/Schweizer (CGl Cst., art. 191a n. 18) répondent par l'affirmative en se référant au libellé ouvert. Kiener (CS Cst., art. 191a n. 25) défend une interprétation plus restrictive et exige un motif factuel clair pour les tribunaux spéciaux.
N. 17 La question des exigences minimales pour l'organisation des tribunaux fédéraux fait l'objet d'une controverse. Griffel (in: Droit constitutionnel suisse, § 73 n. 45) exige une taille minimale et une autonomie organisationnelle. Biaggini (Commentaire Cst., art. 191a n. 8) considère à l'inverse que des unités plus petites sont également admissibles, tant que l'indépendance judiciaire est garantie.
N. 18 L'admissibilité des tribunaux arbitraux comme « autorités judiciaires » au sens de l'art. 191a al. 3 Cst. est appréciée différemment. La doctrine dominante (Seiler, Juridiction fédérale, n. 234 ; Steinmann, CGl Cst., art. 191a n. 22) la nie, car les tribunaux arbitraux ne présentent pas les garanties institutionnelles des tribunaux étatiques.
N. 19 Pour déterminer la compétence matérielle des tribunaux fédéraux, il faut consulter en premier lieu la loi d'organisation respective (LTP, LTAF, LTFB). L'art. 191a Cst. ne donne que le cadre constitutionnel, les détails sont réglés par le législateur.
N. 20 Pour la contestation des décisions des tribunaux fédéraux inférieurs, → l'art. 86 LTF s'applique. Le Tribunal fédéral examine les décisions du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal administratif fédéral et du Tribunal fédéral des brevets comme instance de recours.
N. 21 Le choix entre la compétence cantonale et la compétence des tribunaux fédéraux se détermine selon les lois spéciales. En cas de doute, il faut partir de la compétence cantonale, car la juridiction fédérale constitue l'exception (principe de la compétence résiduelle cantonale selon → l'art. 3 Cst.).
N. 22 Pour les questions organisationnelles (formation des formations de jugement, répartition des affaires), les règlements des tribunaux respectifs doivent être respectés. Ceux-ci doivent satisfaire aux exigences du juge légal (→ art. 30 al. 1 Cst.) et fixer à l'avance des critères abstraits.
L'art. 191a Cst. règle l'organisation et la composition du Tribunal fédéral. S'agissant d'une norme d'organisation, il existe peu de décisions qui traitent directement de cette disposition. La jurisprudence pertinente se concentre sur l'application des dispositions d'exécution, en particulier l'art. 22 LTF, et sur les principes constitutionnels de la formation des compositions de jugement.
#Formation des compositions de jugement et répartition des affaires
Décision 12T_3/2018 du 22 mai 2018 — Dénonciation administrative concernant la formation des compositions de jugement au Tribunal administratif fédéral
La Commission administrative du Tribunal fédéral s'est penchée sur une dénonciation administrative relative à la formation des compositions de jugement au Tribunal administratif fédéral. Cette décision est pertinente pour l'art. 191a Cst. parce qu'elle concrétise les principes de répartition des affaires dans les tribunaux fédéraux.
« Les exigences légales sont les mêmes au Tribunal administratif fédéral qu'au Tribunal fédéral : l'art. 24 LTAF correspond à l'art. 22 LTF. Le Tribunal administratif fédéral règle selon cette disposition la répartition des affaires entre les cours selon les domaines du droit ainsi que la formation des compositions de jugement par voie de règlement. »
La décision confirme que la formation automatisée des compositions de jugement par des programmes informatiques est admissible, pour autant que des critères objectifs soient appliqués et que les interventions soient documentées de manière transparente.
ATF 144 I 70 du 13 mars 2018 — Formation de la composition de jugement dans les procédures judiciaires
Bien que cet ATF ne concerne pas directement l'art. 191a Cst., il développe les exigences constitutionnelles fondamentales relatives à la formation des compositions de jugement, qui s'appliquent aussi au Tribunal fédéral.
« L'art. 30 al. 1 Cst. et l'art. 6 ch. 1 CEDH exigent que des critères abstraits soient définis à l'avance et de manière transparente pour la formation des compositions de jugement. Cela peut aussi se faire sous la forme d'une pratique établie. Un certain pouvoir d'appréciation n'est pas exclu ; il doit cependant être exercé selon des critères objectifs. »
Le Tribunal fédéral retient que la formation des compositions de jugement doit apparaître comme un « acte d'autoadministration de la justice » et ne pas subir l'influence de l'exécutif.
#Mise en œuvre de la répartition des affaires au Tribunal fédéral
Décisions 6B_63/2018 et 6B_1458/2017 du 21 juin 2018 — Application de l'art. 22 LTF
Le Tribunal fédéral a précisé l'application pratique des règles de répartition des affaires :
« Selon l'art. 22 LTF, le Tribunal fédéral règle la répartition des affaires entre les cours selon les domaines du droit, la formation des compositions de jugement ainsi que l'engagement des juges suppléants par voie de règlement. »
Depuis 2013, la composition de jugement est en partie déterminée par un logiciel dans toutes les cours du Tribunal fédéral, le président de cour désignant le rapporteur et le programme informatique sélectionnant les autres membres.
Décision 12T_1/2019 du 7 juin 2019 — Dénonciation administrative concernant la formation des compositions de jugement
La Commission administrative a confirmé sa pratique restrictive concernant le contrôle de surveillance administrative de la formation des compositions de jugement :
« L'objet du contrôle de surveillance administrative se limite ici aussi uniquement à la question de savoir s'il existe des défauts organisationnels ou administratifs généraux qui contreviennent aux exigences légales ou en rendent le respect excessivement difficile. »
La surveillance administrative se limite au contrôle des mécanismes généraux et ne porte pas sur la formation concrète des compositions de jugement dans le cas particulier.
L'ATF 144 I 70 confirme la pratique du Tribunal fédéral en matière de transparence :
« Pour garantir la transparence et le contrôle de la formation des compositions de jugement, l'art. 42 RTF prévoit en complément que la Commission administrative présente au Tribunal plénier, sur la base des indications des cours, un rapport annuel sur le respect de l'art. 40 RTF. »
Ce contrôle sert à s'assurer que l'autoadministration de la justice ancrée dans l'art. 191a Cst. fonctionne correctement.
La jurisprudence clairsemée relative à l'art. 191a Cst. reflète son caractère de norme d'organisation. La disposition garantit l'autonomie organisationnelle du Tribunal fédéral comme expression de la séparation des pouvoirs. Le Tribunal fédéral s'organise lui-même par voie de règlement (art. 22 LTF), ce qui constitue une concrétisation essentielle de l'art. 191a Cst.
La jurisprudence montre que l'auto-organisation du Tribunal fédéral ancrée dans l'art. 191a Cst. comprend à la fois l'autonomie et la responsabilité : autonomie dans la répartition des affaires et la formation des compositions de jugement, mais aussi responsabilité pour des critères transparents et objectifs qui satisfont au droit au juge constitutionnel (art. 30 Cst.).