Art. 191b BV

#Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 191b BV wurde im Rahmen der Justizreform vom 12. März 2000 in die Bundesverfassung eingefügt. Die Bestimmung konkretisiert die verfassungsrechtliche Verpflichtung der Kantone zur Bestellung richterlicher Behörden, welche sich bereits aus der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) und dem Anspruch auf ein unabhängiges Gericht (Art. 30 Abs. 1 BV) ergibt. Die Botschaft zur Totalrevision der Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 475) betonte, dass die Kantone bei der Ausgestaltung ihrer Gerichtsorganisation über weitgehende Autonomie verfügen, wobei diese durch bundesrechtliche Mindestanforderungen begrenzt wird.

N. 2 Die Aufnahme von Abs. 2 erfolgte zur ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Verankerung der bereits bestehenden Praxis interkantonaler Gerichtsbehörden. Der Verfassungsgeber wollte damit die rechtliche Grundlage für gemeinsame richterliche Instanzen schaffen, wie sie etwa im Bereich des Lotteriewesens oder bei interkantonalen Fachhochschulen erforderlich sind (BBl 1997 I 1, 476).

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 191b BV ist systematisch im 3. Titel (Bund, Kantone und Gemeinden), 5. Kapitel (Bundesgerichtsbarkeit) eingeordnet. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:

• → Art. 29a BV (Rechtsweggarantie)
• → Art. 30 Abs. 1 BV (Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht)
• → Art. 191c BV (richterliche Unabhängigkeit)
• → Art. 48 BV (interkantonale Verträge)
• → Art. 86 Abs. 2 BGG (Vorinstanzen des Bundesgerichts)

N. 4 Die Bestimmung bildet das verfassungsrechtliche Fundament der kantonalen Gerichtsorganisation und ergänzt die föderalistische Kompetenzordnung (→ Art. 3 BV). Sie konkretisiert die aus den Verfahrensgrundrechten fliessenden Anforderungen an die kantonale Justizorganisation.

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

3.1 Verpflichtung zur Bestellung richterlicher Behörden (Abs. 1)

N. 5 Der Begriff «richterliche Behörden» ist funktional zu verstehen. Massgebend ist nicht die formelle Bezeichnung als Gericht, sondern die materielle Erfüllung der Anforderungen an richterliche Unabhängigkeit und Unparteilichkeit (BGE 151 I 93 E. 2.1.1). Eine richterliche Behörde zeichnet sich aus durch:

• institutionelle Unabhängigkeit von Exekutive und Legislative
• persönliche und sachliche Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter
• Entscheidung nach rechtlichen Massstäben
• Bindung nur an das Recht (→ Art. 191c BV)

N. 6 Die Kantone müssen richterliche Behörden insbesondere bestellen für:

• zivilrechtliche Streitigkeiten
• öffentlich-rechtliche Streitigkeiten
• Strafsachen
• Streitigkeiten aus dem kantonalen Recht (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 191b N 8)

3.2 Interkantonale richterliche Behörden (Abs. 2)

N. 7 Abs. 2 ermächtigt die Kantone zur Errichtung gemeinsamer richterlicher Behörden. Diese Kompetenz ergänzt die allgemeine Befugnis zum Abschluss interkantonaler Verträge (→ Art. 48 BV). Die Bestimmung hat klarstellende Funktion und beseitigt verfassungsrechtliche Zweifel an der Zulässigkeit gemeinsamer Gerichtsinstanzen (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 191b N 15).

N. 8 Voraussetzungen für interkantonale Gerichte:

• staatsvertragliche Grundlage zwischen den beteiligten Kantonen
• Einhaltung der Anforderungen an richterliche Behörden
• Respektierung der bundesrechtlichen Vorgaben zur Gerichtsorganisation

#4. Rechtsfolgen

N. 9 Aus Art. 191b Abs. 1 BV folgt die verfassungsrechtliche Pflicht der Kantone, ein funktionsfähiges Gerichtssystem zu unterhalten. Diese Pflicht ist justiziabel: Fehlt eine erforderliche richterliche Instanz, liegt eine Verletzung der Rechtsweggarantie vor (Urteil 2E_2/2015 vom 22.5.2015 E. 2.2).

N. 10 Die kantonale Organisationsautonomie findet ihre Grenzen in:

• bundesrechtlichen Vorgaben (z.B. Art. 86 Abs. 2 BGG für Vorinstanzen des Bundesgerichts)
• Grundrechtsanforderungen (Art. 29a, 30 BV)
• verfahrensrechtlichen Mindeststandards der EMRK (Art. 6 EMRK)

N. 11 Für Justizverwaltungsangelegenheiten gelten erhöhte Anforderungen: Das oberste kantonale Gericht kann nicht als unabhängige Instanz über eigene Verwaltungsakte entscheiden (BGE 151 I 93 E. 2.3). Hier müssen die Kantone besondere Vorkehrungen zur Gewährleistung der Unparteilichkeit treffen.

#5. Streitstände

N. 12 Umfang der kantonalen Organisationsautonomie: Während Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1915) die kantonale Freiheit bei der Gerichtsorganisation betonen, fordern Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 982) eine stärkere Berücksichtigung der grundrechtlichen Vorgaben. Das Bundesgericht folgt einem vermittelnden Ansatz, der die Organisationsautonomie anerkennt, aber klare Grenzen setzt (BGE 151 I 93).

N. 13 Anforderungen an die richterliche Unabhängigkeit: Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3640) vertreten eine formale Betrachtungsweise, wonach die Bezeichnung als Gericht und die gesetzliche Ausgestaltung massgebend seien. Die neuere Lehre (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 10 N 25) und Rechtsprechung folgen hingegen einem funktionalen Ansatz, der auf die tatsächliche Unabhängigkeit abstellt.

N. 14 Reichweite von Abs. 2: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, Art. 191b N 12) sehen in Abs. 2 eine konstitutive Ermächtigung. Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, Art. 191b N 16) betrachten die Norm hingegen als deklaratorisch, da sich die Kompetenz bereits aus Art. 48 BV ergebe. Das Bundesgericht hat diese Frage offengelassen (BGE 135 II 338 E. 1).

#6. Praxishinweise

N. 15 Bei der Ausgestaltung der kantonalen Gerichtsorganisation ist zu beachten:

• Die Unabhängigkeit muss institutionell, personell und sachlich gewährleistet sein
• Für Streitigkeiten mit Bundesrechtsbezug gelten die Vorgaben des BGG (insb. Art. 86 Abs. 2)
• Bei interkantonalen Gerichten muss der Rechtsschutz gleichwertig zu rein kantonalen Instanzen sein

N. 16 Besondere Aufmerksamkeit erfordern:

• Verwaltungsjustizverfahren gegen Akte des obersten kantonalen Gerichts
• Disziplinarverfahren gegen Richterinnen und Richter
• Organisation von Fachgerichten mit nebenamtlichen Richtern

N. 17 Die Praxis zeigt, dass interkantonale Gerichte insbesondere in folgenden Bereichen erfolgreich tätig sind:

• Lotteriewesen (Rekurskommission der interkantonalen Lotterie- und Wettkommission)
• Hochschulwesen (interkantonale Rekurskommissionen)
• Konkordate in spezialisierten Rechtsgebieten

Art. 191b BV

#Rechtsprechung

Die Rechtsprechung zu Art. 191b BV behandelt primär drei Kernbereiche: die kantonale Organisationsautonomie bei der Gerichtsorganisation, die Anforderungen an richterliche Behörden im Bundesrechtsvollzug und die Rechtsweggarantie in Justizverwaltungsangelegenheiten.

#Leitentscheide

Kantonale Organisationsautonomie und Gerichtsorganisation

Urteil 9C_38/2023 vom 21.4.2023 E. 5.1 Grundsatz der kantonalen Kompetenz in der Gerichtsorganisation und deren Grenzen. Das Bundesgericht stellt die kantonale Organisationsautonomie in den Vordergrund der Gerichtsorganisation.

«Die Organisation der kantonalen Gerichtsbarkeit liegt somit grundsätzlich in der Kompetenz der Kantone (Art. 191b BV). Dies bedeutet, dass es auch den Kantonen obliegt, im Rahmen allfälliger bundesrechtlicher Vorgaben Gerichtsbehörden zu schaffen, zu benennen, diesen Geschäfte zuzuweisen und allfällige Abgrenzungs-/Zuweisungsfragen zu regeln, sei dies zwischen den Instanzen oder innerhalb der Instanzen.»

BGE 151 I 93 vom 22.8.2024 E. 2.1.1 Verhältnis von Art. 191b BV zu Art. 29a BV und Art. 86 Abs. 2 BGG. Dieser neue Leitentscheid konkretisiert die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Vorinstanzen des Bundesgerichts.

«Art. 86 Abs. 2 BGG konkretisiert Art. 191b Abs. 1 BV und die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV. Beide Bestimmungen verlangen, dass die Kantone für Rechtsstreitigkeiten richterliche Behörden bestellen.»

Interkantonale richterliche Behörden

BGE 135 II 338 vom 10.8.2009 E. 1 Zulässigkeit interkantonaler Gerichtsbehörden nach Art. 191b Abs. 2 BV im Lotteriebereich. Der Entscheid bestätigt die bundesrechtliche Zulässigkeit gemeinsamer interkantonaler Rechtsmittelinstanzen.

«Die Kantone sind in den ihnen im Lotteriegesetz überlassenen Bereichen befugt, einzeln entsprechende kantonalrechtliche Regeln zu treffen; sie können gestützt auf Art. 48 Abs. 1 BV diesbezüglich damit auch vertraglich zusammenarbeiten.»

#Anforderungen an richterliche Behörden

BGE 151 I 93 vom 22.8.2024 E. 2.3 Justizverwaltung und richterliche Unabhängigkeit - Unvollkommener Instanzenzug. Das Urteil präzisiert die Anforderungen an die Unabhängigkeit in Justizverwaltungsangelegenheiten.

«Die obersten Gerichte in ihrer Eigenschaft als Rekursinstanz in Verwaltungsjustizangelegenheiten [entscheiden] zwar oberinstanzlich, aber ebenfalls in eigener Sache und damit funktionell als Verwaltungsbeschwerdebehörde und nicht als unabhängiges Gericht.»

Urteil 2E_2/2015 vom 22.5.2015 E. 2.2 Verpflichtung zur Bestellung richterlicher Behörden in Konkretisierung von Art. 29a BV. Das Urteil unterstreicht die verfassungsrechtliche Dimension von Art. 191b BV.

«Art. 191b BV [...] schreibt in Konkretisierung von Art. 29a BV den Kantonen vor, namentlich für die Beurteilung von zivilrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten richterliche Behörden zu bestellen.»

#Weitere wichtige Entscheide

Urteil 2C_646/2014 vom 6.2.2015 Interkantonale Hochschulrekurskommissionen als richterliche Behörden nach Art. 191b Abs. 2 BV. Der Entscheid betrifft gemeinsame richterliche Behörden im Hochschulbereich.

Urteil V 13 43 vom 22.4.2013 (Verwaltungsgericht Luzern) Kantonale Organisationsautonomie und EMRK-Vereinbarkeit. Das Urteil behandelt die Vereinbarkeit kantonaler Gerichtsorganisation mit Verfassungs- und EMRK-Prinzipien.

«Die Luzerner Regelung in § 201 Abs. 2 VRG basiert auf der weitgehenden Organisationsautonomie der Kantone, soweit sie ihr eigenes Verwaltungsrecht anwenden. Sie ist mit den Verfassungs- und EMRK-Prinzipien vereinbar.»

Urteil 8C_609/2014 vom 24.11.2014 E. 2.3 Funktionelle Zuständigkeit des Bundesgerichts als Bundesrecht. Der Entscheid stellt klar, dass die kantonale Organisationsautonomie ihre Grenzen im Bundesrecht findet.

Urteil 5D_110/2016 vom 15.9.2016 Verfassungsrechtliche Grenzen bei Nichteintretens- und Einzelrichterentscheiden. Das Urteil behandelt die Vereinbarkeit bestimmter Verfahrensformen mit Art. 191b BV.

#Methodische Hinweise

Die Rechtsprechung zu Art. 191b BV zeigt eine klare Entwicklungslinie: Zunächst stand die Anerkennung der kantonalen Organisationsautonomie im Vordergrund (BGE 135 II 338). Mit dem aktuellen BGE 151 I 93 werden nun die verfassungsrechtlichen Schranken dieser Autonomie präzisiert, insbesondere in Bezug auf die Rechtsweggarantie und die richterliche Unabhängigkeit.

Das Bundesgericht wendet einen funktionalen Ansatz an: Entscheidend ist nicht die formelle Bezeichnung einer Behörde als "Gericht", sondern deren tatsächliche Unabhängigkeit und Unparteilichkeit (BGE 151 I 93 E. 2.1.1). Diese Rechtsprechung ist besonders relevant für Justizverwaltungsangelegenheiten, wo die funktionale Betrachtungsweise zu einer strengeren Prüfung der Unabhängigkeitsanforderungen führt.

Die Praxis zeigt, dass Art. 191b Abs. 2 BV eine wichtige Grundlage für interkantonale Zusammenarbeit im Gerichtswesen bildet, wobei die bundesrechtlichen Mindestanforderungen respektiert werden müssen (BGE 135 II 338). Die jüngere Rechtsprechung tendiert zu einer verstärkten Überprüfung der materiellen Unabhängigkeitsanforderungen, unabhängig von der formellen Einordnung der entscheidenden Behörde.