1Der Bund bestellt ein Strafgericht; dieses beurteilt erstinstanzlich Straffälle, die das Gesetz der Gerichtsbarkeit des Bundes zuweist. Das Gesetz kann weitere Zuständigkeiten des Bundesstrafgerichts begründen.
2Der Bund bestellt richterliche Behörden für die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten aus dem Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung.
3Das Gesetz kann weitere richterliche Behörden des Bundes vorsehen.
Art. 191a Cost. — Altre autorità giudiziarie della Confederazione
L'art. 191a Cost. crea la base costituzionale per i tribunali federali sottostanti al Tribunale federale. Questa disposizione consente tribunali specializzati per determinati ambiti giuridici e alleggerisce il carico del Tribunale federale.
Che cosa disciplina la norma? La Costituzione obbliga la Confederazione a istituire un tribunale penale federale per i procedimenti penali. Inoltre devono essere create autorità giudiziarie per le controversie con l'Amministrazione federale. La legge può inoltre prevedere ulteriori tribunali federali specializzati.
Chi è interessato? Tutte le persone e le imprese che citano o vengono citate davanti ai tribunali federali. Ciò riguarda in particolare i procedimenti penali gravi, le controversie con le autorità federali e ambiti giuridici speciali come il diritto dei brevetti.
Quali tribunali federali esistono oggi? In base all'art. 191a Cost. sono stati istituiti tre tribunali: il Tribunale penale federale a Bellinzona giudica sui crimini gravi come il terrorismo o il riciclaggio di denaro. Il Tribunale amministrativo federale a San Gallo decide sulle controversie con l'Amministrazione federale, per esempio nei procedimenti d'asilo o nelle controversie fiscali. Il Tribunale federale dei brevetti giudica sulle controversie relative a brevetti e marchi.
Esempio concreto: Un'impresa riceve dall'Amministrazione federale delle contribuzioni una multa per sottrazione dell'imposta sul valore aggiunto. Può ricorrere contro questa decisione al Tribunale amministrativo federale. Se non è soddisfatta della sentenza, può interporre un ulteriore ricorso al Tribunale federale.
Quali sono le conseguenze giuridiche? Questi tribunali federali giudicano in prima istanza. Le loro decisioni possono essere impugnate davanti al Tribunale federale. I giudici sono eletti dall'Assemblea federale e sono indipendenti.
N. 1 L'art. 191a Cost. è stato inserito nella Costituzione federale con la riforma della giustizia del 12 marzo 2000 (FF 2000 2990). La disposizione ha creato la base costituzionale per l'istituzione di tribunali federali di prima istanza subordinati al Tribunale federale. In precedenza l'ordinamento giuridico svizzero conosceva soltanto il Tribunale federale come unico tribunale federale permanente.
N. 2 Il messaggio concernente la revisione totale della Costituzione federale sottolineava la necessità di sgravare il Tribunale federale e di creare tribunali specializzati (FF 1997 I 1, 482). La riforma della giustizia mirava a stabilire un sistema giudiziario efficiente e adeguato a livello federale, che soddisfacesse le esigenze di una moderna amministrazione della giustizia.
N. 3 I tre capoversi dell'art. 191a Cost. sono stati volutamente formulati in modo aperto, per concedere al legislatore flessibilità nell'organizzazione della giustizia federale. Questa apertura ha permesso la successiva creazione del Tribunale penale federale (2004) e del Tribunale amministrativo federale (2007) nonché del Tribunale federale dei brevetti (2012) sulla base del cpv. 3.
N. 4 L'art. 191a Cost. si colloca sistematicamente tra l'art. 191 Cost. (Tribunale federale) e gli artt. 191b/c Cost. (autorità giudiziarie cantonali). La posizione chiarisce la strutturazione gerarchica dell'organizzazione giudiziaria svizzera: Tribunale federale come istanza suprema, altri tribunali federali come istanze di prima istanza o inferiori, tribunali cantonali nel sistema federale.
N. 5 La disposizione è strettamente collegata con → l'art. 29a Cost. (garanzia della tutela giurisdizionale), che assicura l'accesso a un tribunale. L'art. 191a Cost. concretizza questa garanzia per il livello federale. Inoltre sussiste uno stretto nesso con → l'art. 188 Cost., che disciplina le competenze del Tribunale federale, dato che l'art. 191a Cost. crea i tribunali di istanza inferiore.
N. 6 Nel contesto della separazione dei poteri (→ artt. 148 segg. Cost.) l'art. 191a Cost. garantisce l'indipendenza giudiziaria a livello federale. I tribunali federali sono separati organizzativamente e funzionalmente dall'esecutivo, ma sottostanno all'alta vigilanza dell'Assemblea federale (→ art. 169 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
Capoverso 1: Tribunale penale federale
N. 7 Il termine «tribunale penale» comprende tutti i tribunali che giudicano in prima istanza sui procedimenti penali della Confederazione. Il Tribunale penale federale di Bellinzona è stato istituito dalla legge sui tribunali penali del 4 ottobre 2002 (LTrPe, RS 173.71) e ha iniziato la sua attività nel 2004.
N. 8 La «giurisdizione della Confederazione» in materia penale viene concretizzata dagli artt. 23–28 CPP. Essa comprende in particolare i reati contro interessi federali, la criminalità organizzata, la criminalità economica con nesso intercantonale e il terrorismo. La formulazione «La legge può prevedere altre competenze» consente adeguamenti flessibili senza modifica costituzionale.
Capoverso 2: Tribunale amministrativo federale
N. 9 Le «controversie di diritto pubblico che rientrano nella competenza dell'amministrazione federale» comprendono tutte le controversie di diritto amministrativo tra privati e autorità federali nonché tra autorità federali. Il Tribunale amministrativo federale è stato creato dalla legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32).
N. 10 Il termine «autorità giudiziarie» (plurale) ammette più tribunali amministrativi. Il legislatore si è tuttavia deciso per un unico Tribunale amministrativo federale con sede a San Gallo, suddiviso in camere.
Capoverso 3: Altri tribunali federali
N. 11 La clausola generale del cpv. 3 consente la creazione di altri tribunali federali specializzati. Sulla base di essa è stato istituito il Tribunale federale dei brevetti con la legge sul Tribunale federale dei brevetti del 20 marzo 2009 (LTFB, RS 173.41). Esso è competente esclusivamente per le controversie civili in materia di brevetti.
N. 12 La formulazione «può prevedere» chiarisce che la creazione di altri tribunali è rimessa al potere discrezionale del legislatore. Egli deve in tal caso rispettare i principi di proporzionalità ed economicità.
N. 13 L'art. 191a Cost. fonda un obbligo costituzionale di istituire un tribunale penale federale (cpv. 1) e almeno un'istanza di giustizia amministrativa (cpv. 2). Questo obbligo è stato adempiuto con la LTrPe e la LTAF. Per altri tribunali sussiste solo un'autorizzazione, non un obbligo (cpv. 3).
N. 14 La disposizione conferisce alla Confederazione la competenza esclusiva per l'istituzione di questi tribunali. I Cantoni non possono creare propri tribunali per gli affari penali federali o per le controversie di diritto amministrativo federale. Ciò deriva dal principio di lealtà federale (→ art. 44 Cost.).
N. 15 Per i giudici interessati valgono le garanzie costituzionali dell'indipendenza giudiziaria (→ art. 191c Cost.). Essi sono eletti dall'Assemblea federale e sottostanno soltanto al diritto.
N. 16 In dottrina è controverso se l'art. 191a cpv. 3 Cost. consenta anche la creazione di tribunali speciali nel diritto civile al di fuori del diritto dei brevetti. Ehrenzeller/Schweizer (SGK BV, art. 191a n. 18) rispondono affermativamente con riferimento al tenore letterale aperto. Kiener (BSK BV, art. 191a n. 25) sostiene un'interpretazione più restrittiva ed esige una chiara ragione oggettiva per i tribunali speciali.
N. 17 È oggetto di discussione controversa la questione dei requisiti minimi per l'organizzazione dei tribunali federali. Griffel (in: Verfassungsrecht der Schweiz, § 73 n. 45) esige una dimensione minima e un'autonomia organizzativa. Biaggini (BV Kommentar, art. 191a n. 8) ritiene al contrario ammissibili anche unità più piccole, finché sia garantita l'indipendenza giudiziaria.
N. 18 L'ammissibilità di tribunali arbitrali come «autorità giudiziarie» ai sensi dell'art. 191a cpv. 3 Cost. viene giudicata diversamente. La dottrina dominante (Seiler, Bundesgerichtsbarkeit, n. 234; Steinmann, SGK BV, art. 191a n. 22) la nega, poiché i tribunali arbitrali non presentano le garanzie istituzionali dei tribunali statali.
N. 19 Per la determinazione della competenza per materia dei tribunali federali occorre consultare primariamente la rispettiva legge di organizzazione (LTrPe, LTAF, LTFB). L'art. 191a Cost. fornisce solo il quadro costituzionale, i dettagli sono disciplinati dal legislatore.
N. 20 Per l'impugnazione delle decisioni dei tribunali federali inferiori vale → l'art. 86 LTF. Il Tribunale federale esamina le decisioni del Tribunale penale federale, del Tribunale amministrativo federale e del Tribunale federale dei brevetti quale istanza di ricorso.
N. 21 La scelta tra competenza cantonale e federale si basa sulle leggi speciali. Nel dubbio si presume la competenza cantonale, poiché la giurisdizione federale costituisce l'eccezione (principio della competenza residua cantonale secondo → l'art. 3 Cost.).
N. 22 Per le questioni organizzative (formazione delle composizioni giudicanti, ripartizione degli affari) occorre osservare i regolamenti dei rispettivi tribunali. Questi devono soddisfare i requisiti del giudice legale (→ art. 30 cpv. 1 Cost.) e stabilire in anticipo criteri astratti.
L'art. 191a Cost. disciplina l'organizzazione e la composizione del Tribunale federale. Trattandosi di una norma organizzativa, vi sono poche decisioni che si occupano direttamente di questa disposizione. La giurisprudenza rilevante si concentra sull'applicazione delle disposizioni esecutive, in particolare l'art. 22 LTF, e sui principi costituzionali della formazione delle composizioni giudicanti.
#Formazione delle composizioni giudicanti e ripartizione degli affari
Decisione 12T_3/2018 del 22 maggio 2018 — Denuncia di vigilanza relativa alla formazione delle composizioni giudicanti presso il Tribunale amministrativo federale
La Commissione amministrativa del Tribunale federale ha esaminato una denuncia di vigilanza concernente la formazione delle composizioni giudicanti presso il Tribunale amministrativo federale. Questa decisione è rilevante per l'art. 191a Cost. perché concretizza i principi per la ripartizione degli affari presso i tribunali federali.
«Le prescrizioni legali sono uguali al Tribunale amministrativo federale come al Tribunale federale: l'art. 24 LTAF corrisponde all'art. 22 LTF. Il Tribunale amministrativo federale disciplina secondo questa disposizione la ripartizione degli affari alle sezioni per materie giuridiche e la formazione delle composizioni giudicanti mediante regolamento.»
La decisione conferma che la formazione automatizzata delle composizioni giudicanti tramite programmi informatici è ammissibile, purché si applichino criteri oggettivi e gli interventi siano documentati in modo trasparente.
DTF 144 I 70 del 13 marzo 2018 — Formazione della composizione giudicante nei procedimenti giudiziari
Sebbene questa DTF non riguardi direttamente l'art. 191a Cost., sviluppa i requisiti costituzionali fondamentali per la formazione delle composizioni giudicanti, che valgono anche per il Tribunale federale.
«L'art. 30 cpv. 1 Cost. e l'art. 6 n. 1 CEDU esigono che per la formazione delle composizioni giudicanti siano definiti in precedenza criteri astratti e in modo trasparente. Ciò può avvenire anche sotto forma di prassi consolidata. Un certo margine di apprezzamento non è escluso; tuttavia deve essere esercitato secondo criteri oggettivi.»
Il Tribunale federale stabilisce che la formazione delle composizioni giudicanti deve apparire come «atto di autoamministrazione della giustizia» e non deve essere soggetta all'influenza dell'esecutivo.
#Attuazione della ripartizione degli affari presso il Tribunale federale
Decisioni 6B_63/2018 e 6B_1458/2017 del 21 giugno 2018 — Applicazione dell'art. 22 LTF
Il Tribunale federale ha precisato l'applicazione pratica delle regole di ripartizione degli affari:
«Secondo l'art. 22 LTF il Tribunale federale disciplina la ripartizione degli affari alle Corti per materie giuridiche, la formazione delle composizioni giudicanti e l'impiego dei giudici e delle giudici a tempo parziale mediante regolamento.»
Dal 2013 la composizione giudicante è determinata parzialmente da software in tutte le Corti del Tribunale federale, dove il presidente di Corte designa il relatore e il programma informatico sceglie gli altri membri.
Decisione 12T_1/2019 del 7 giugno 2019 — Denuncia di vigilanza relativa alla formazione delle composizioni giudicanti
La Commissione amministrativa ha confermato la sua prassi restrittiva riguardo al controllo di vigilanza sulla formazione delle composizioni giudicanti:
«Oggetto dell'esame di vigilanza è anche qui unicamente la questione se sussistano carenze organizzative o amministrative generali, che contrastino con i requisiti legali o ne ostacolino eccessivamente l'osservanza.»
La vigilanza amministrativa si limita al controllo dei meccanismi generali e non comprende la formazione concreta delle composizioni giudicanti nel singolo caso.
DTF 144 I 70 conferma la prassi del Tribunale federale relativa alla trasparenza:
«Per garantire la trasparenza e il controllo della formazione delle composizioni giudicanti, l'art. 42 RTF prevede in via complementare che la Commissione amministrativa presenti annualmente al Tribunale plenario, sulla base delle indicazioni delle Corti, un rapporto sull'osservanza dell'art. 40 RTF.»
Questo controllo serve ad assicurare che l'autoamministrazione della giustizia ancorata nell'art. 191a Cost. funzioni correttamente.
La scarsa giurisprudenza sull'art. 191a Cost. riflette il suo carattere di norma organizzativa. La disposizione garantisce l'autonomia organizzativa del Tribunale federale come espressione della separazione dei poteri. Il Tribunale federale si organizza autonomamente mediante regolamento (art. 22 LTF), il che rappresenta una concretizzazione essenziale dell'art. 191a Cost.
La giurisprudenza mostra che l'autoorganizzazione del Tribunale federale ancorata nell'art. 191a Cost. comprende sia autonomia sia responsabilità: autonomia nella ripartizione degli affari e nella formazione delle composizioni giudicanti, ma anche responsabilità per criteri trasparenti e oggettivi che soddisfino il diritto al giudice costituzionalmente previsto (art. 30 Cost.).