#Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 174 BV führt die grundlegende Formulierung der Bundesverfassung von 1874 (Art. 95 aBV) fort. Die Totalrevision von 1999 hat die Stellung des Bundesrates als oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes unverändert beibehalten (BBl 1997 I 1, 432). Der Verfassungsgeber wollte damit die bewährte Doppelfunktion des Bundesrates als Regierungskollegium und oberste Verwaltungsbehörde bekräftigen.

N. 2 Die historische Kontinuität zeigt sich in der praktisch wortgleichen Übernahme der Formulierung. Bereits die Bundesverfassung von 1848 bezeichnete den Bundesrat als «oberste vollziehende und leitende Behörde» (Art. 90 BV 1848). Diese Beständigkeit unterstreicht die zentrale Rolle des Bundesrates im schweizerischen Staatsaufbau seit der Gründung des Bundesstaates.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 174 BV steht am Anfang des 3. Abschnitts über den Bundesrat und die Bundesverwaltung (Art. 174–179 BV). Die Norm definiert die grundsätzliche Stellung des Bundesrates im Verfassungsgefüge und bildet die Grundlage für die nachfolgenden Bestimmungen über Zusammensetzung (Art. 175 BV), Wahl (Art. 176 BV), Kollegialprinzip (Art. 177 BV) und Organisation der Bundesverwaltung (Art. 178 BV).

N. 4 Im Kontext der Gewaltenteilung ist Art. 174 BV zusammen mit Art. 143 BV (Bundesversammlung als oberste Gewalt) und Art. 188 BV (Stellung des Bundesgerichts) zu lesen. Diese drei Normen definieren die obersten Bundesbehörden und ihre grundsätzlichen Funktionen. Die Formulierung «oberste» Behörde bedeutet dabei nicht eine Überordnung über die anderen Gewalten, sondern die Spitzenstellung innerhalb der Exekutive.

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 «Oberste»: Der Begriff bezeichnet die hierarchische Spitzenstellung innerhalb der Exekutivgewalt. Der Bundesrat steht über allen anderen Verwaltungsbehörden des Bundes. Dies schliesst eine Beschwerde an eine hierarchisch übergeordnete Behörde aus (BGE 129 II 193 E. 4.1).

N. 6 «Leitende»: Die Leitungsfunktion umfasst die politische Führung (Regierungsfunktion) und die strategische Steuerung der Bundesverwaltung. Der Bundesrat bestimmt die Ziele und Mittel der Regierungspolitik (→ Art. 180 BV) und leitet die Bundesverwaltung (→ Art. 178 Abs. 1 BV). Diese Leitungsfunktion manifestiert sich insbesondere in der Gesetzgebungsplanung, der Finanzplanung und der aussenpolitischen Führung.

N. 7 «Vollziehende»: Als Exekutivbehörde vollzieht der Bundesrat die Bundesgesetze und völkerrechtlichen Verträge. Diese Vollzugsfunktion umfasst den Erlass von Verordnungen (→ Art. 182 BV), Einzelfallentscheide sowie die operative Führung der Bundesverwaltung. Der Begriff «vollziehend» ist weit zu verstehen und umfasst alle Tätigkeiten der Exekutive.

N. 8 «Behörde des Bundes»: Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes, nicht der Kantone. Seine Zuständigkeiten sind auf Bundesaufgaben beschränkt. Die föderalistische Kompetenzordnung (→ Art. 3 BV, → Art. 42 BV) begrenzt seinen Wirkungsbereich.

#4. Rechtsfolgen

N. 9 Die verfassungsrechtliche Stellung als oberste Exekutivbehörde hat mehrere Rechtsfolgen:

N. 10 Fehlende Justiziabilität: Entscheide des Bundesrates als Kollegialbehörde sind grundsätzlich nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar (BGE 129 II 193 E. 2.1). Eine Ausnahme besteht nur für bundesrätliche Verfügungen im Bereich des Bundespersonalrechts, sofern das Bundesrecht vorsieht, dass der Bundesrat als erste Instanz verfügt.

N. 11 Actes de gouvernement: Regierungsakte des Bundesrates in den Bereichen der inneren und äusseren Sicherheit sowie der auswärtigen Beziehungen sind von der gerichtlichen Überprüfung ausgeschlossen (BGE 129 II 193 E. 4.2.2). Diese Doktrin der «actes de gouvernement» ist allerdings restriktiv zu handhaben und findet ihre Grenze im Schutz der Grundrechte (→ Art. 35 BV) und der EMRK.

N. 12 Delegationsmöglichkeiten: Der Bundesrat kann Entscheidungskompetenzen an die Departemente übertragen (→ Art. 177 Abs. 3 BV). Die Delegation erfolgt auf dem Verordnungsweg (Art. 47 Abs. 2 RVOG). Gegen Entscheide der Departemente ist dann der Rechtsweg gegeben (BGE 129 II 193 E. 4.2.2).

#5. Streitstände

N. 13 Umfang der Regierungsfunktion: In der Lehre ist umstritten, wie weit die Regierungsfunktion des Bundesrates reicht. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1654) vertreten eine weite Auslegung, die alle politisch bedeutsamen Entscheide umfasst. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 4 N 12) plädieren für eine engere Auslegung, die sich auf die in Art. 180 BV genannten Aufgaben beschränkt.

N. 14 Justiziabilität von Regierungsakten: Die Reichweite der «actes de gouvernement»-Doktrin wird kontrovers diskutiert. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3127) fordern eine restriktive Handhabung unter Berücksichtigung der EMRK-Garantien. Müller/Schefer (Grundrechte, 4. Aufl. 2008, S. 987) betonen, dass der Grundrechtsschutz auch bei Regierungsakten gewährleistet sein muss.

N. 15 Verhältnis zur Bundesversammlung: Das Subordinationsverhältnis zur Bundesversammlung (→ Art. 169 BV) steht in Spannung zur Bezeichnung als «oberste» Behörde. Der St. Galler Kommentar (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, 4. Aufl. 2023, Art. 174 N 8) löst diesen scheinbaren Widerspruch dahingehend auf, dass der Bundesrat innerhalb der Exekutive oberste Behörde ist, während die Bundesversammlung die oberste Gewalt im Bund darstellt.

#6. Praxishinweise

N. 16 Rechtsschutz: Bei Verfügungen des Bundesrates ist primär zu prüfen, ob die Entscheidkompetenz an ein Departement delegiert werden kann. Dies eröffnet den Rechtsweg und gewährleistet den nach Art. 29a BV und Art. 6 EMRK gebotenen Rechtsschutz. Die Delegation sollte bereits auf Gesetzesstufe vorgesehen werden.

N. 17 Öffentlichkeitsgesetz: Der Bundesrat wurde im Kernbereich seines Handelns als Regierung vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen (BGE 133 II 209 E. 3.1). Dies betrifft insbesondere die Protokolle der Bundesratssitzungen. Dokumente der Departemente und Bundesämter unterliegen hingegen grundsätzlich dem Öffentlichkeitsprinzip.

N. 18 Kollegialentscheide: Wichtige und politisch bedeutsame Geschäfte sind vom Gesamtbundesrat zu entscheiden (→ Art. 177 BV). Die Abgrenzung zwischen Kollegialgeschäften und Departementsgeschäften erfolgt nach der Geschäftsordnung des Bundesrates. Bei Zweifeln ist von der Kollegialzuständigkeit auszugehen.

#Rechtsprechung

#Verfassungsrechtliche Stellung und Kompetenzen

BGE 129 II 193 E. 4.1 (21. Februar 2003) Der Bundesrat als oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes in Einreisesperreverfahren. Das Bundesgericht definiert die Doppelfunktion des Bundesrates grundlegend.

«Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass der angefochtene Entscheid vom Bundesrat erlassen wurde, der obersten leitenden und vollziehenden Behörde des Bundes (Art. 174 BV). Der Bundesrat steht nicht nur an der Spitze der Bundesverwaltung (Art. 178 Abs. 1 und 2 BV) sondern ist als Regierungskollegium auch direkt mit der Staatsleitung (Art. 180 Abs. 1 BV) betraut.»

#Gerichtliche Kontrolle von Bundesratsentscheiden

BGE 129 II 193 E. 2.1 (21. Februar 2003) Grundsätzliche Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Bundesratsbeschlüsse. Das Bundesgericht bekräftigt die prinzipielle Immunität des Bundesrates als Kollegialbehörde.

«Entscheide des Bundesrates können grundsätzlich nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden. Eine Ausnahme besteht nur bezüglich bundesrätlicher Verfügungen auf dem Gebiet des Dienstverhältnisses von Bundespersonal, soweit das Bundesrecht vorsieht, dass der Bundesrat als erste Instanz verfügt.»

BGE 133 II 209 E. 3.1 (25. Mai 2007) Parallele zwischen Bundesrat und Bundesgericht bezüglich Öffentlichkeitsgesetz. Das Bundesgericht stellt die verfassungsrechtliche Parallelität der obersten Bundesbehörden dar.

«Der Bundesrat wurde als Regierung, d.h. im Kernbereich seines Handelns als oberste leitende und vollziehende, im Kollegium entscheidende (Art. 177 Abs. 1 BV) Behörde des Bundes (Art. 174 BV; Art. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG; SR 172.010]) - wie das Bundesgericht bezüglich der Rechtsprechung - dem Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes entzogen.»

#Kompetenzübertragung und Delegation

BGE 137 II 409 E. 7.1 (3. Oktober 2011) Bundesrat als oberste Behörde im Kontext der Übertragung von Verwaltungsaufgaben. Das Bundesgericht analysiert die Stellung des Bundesrates bei der Delegation staatlicher Aufgaben.

«In tant que fondation de droit privé régie par les art. 80 ss CC, la recourante est une organisation extérieure à l'administration au sens des art. 178 al. 3 Cst. et 2 al. 4 LOGA.»

#Staatsleitung und Gewaltenteilung

BGE 129 II 193 E. 4.1 (21. Februar 2003) Bundesrat zwischen Verwaltungsleitung und Staatsführung. Das Bundesgericht erläutert die zwei Hauptaufgaben des Bundesrates gemäss Art. 174 BV.

«Eine Beschwerde an eine hierarchisch übergeordnete Behörde ist damit von vornherein ausgeschlossen. Als zur Beurteilung befugtes Organ böte sich - aufgrund ihrer Stellung als oberste Gewalt des Bundes unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen (Art. 148 Abs. 1 BV) - einzig die Bundesversammlung selbst an.»

#Rechtsschutz und Menschenrechte

BGE 129 II 193 E. 4.2.2 (21. Februar 2003) Verfassungsmässige Grenzen des bundesrätlichen Handelns. Das Bundesgericht behandelt die Spannungsfelder zwischen Staatsleitung und Rechtsschutz.

«Nach dem Gesagten erscheint es infolgedessen verfassungsrechtlich zulässig und mit Blick auf die im Anwendungsbereich von Art. 13 EMRK liegenden Fälle sogar geboten, wenn der Entwurf zu einem neuen Ausländergesetz (E-AuG; BBl 2002 S. 3851 ff.) das Bundesamt für Polizei als zuständig erklärt, zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit Einreiseverbote (Art. 66 Abs. 2 E-AuG) und Ausweisungen (Art. 67 Abs. 1 E-AuG) zu verfügen.»

#Kollegialprinzip und Entscheidfindung

BGE 132 V 6 E. 2 (28. Dezember 2005) Bundesrat als Beschwerdeinstanz im Gesundheitswesen. Das Bundesgericht bestätigt die grundsätzliche Unanfechtbarkeit von Bundesratsentscheiden auch bei Spitallisten.

«Bestätigung der Rechtsprechung in BGE 126 V 172, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen ablehnenden Beschwerdeentscheid des Bundesrates betreffend eine Spitalliste unzulässig ist.»

#Politische Verantwortung

BGE 129 II 193 E. 4.2.2 (21. Februar 2003) Actes de gouvernement und richterliche Kontrolle. Das Bundesgericht definiert die Grenzen der Justiziabilität bundesrätlicher Beschlüsse.

«Danach sollen Regierungsakte des Bundesrates (sog. "actes de gouvernement"), zu denen Fragen der auswärtigen Beziehungen und Entscheide in den Bereichen der inneren und äusseren Sicherheit zu zählen sind, von einer gerichtlichen Überprüfung ausgeschlossen bleiben.»

#Amtsdelegation und Verwaltungsorganisation

BGE 129 II 193 E. 4.2.2 (21. Februar 2003) Delegationsmöglichkeiten des Bundesrates. Das Bundesgericht erläutert die verfassungsrechtlichen Spielräume für die Kompetenzübertragung.

«Praktisch ungeschmälert Raum für eine Übertragung entsprechender Entscheidungskompetenzen an die Departemente im Sinne von Art. 177 Abs. 3 BV (vgl. zur früheren Bestimmung von Art. 103 Abs. 2 aBV: ALFRED KÖLZ, in: Kommentar aBV, Rz. 12 zu Art. 103 Abs. 2/3 aBV sowie KURT EICHENBERGER, in: Kommentar aBV, Rz. 16 zu Art. 102 aBV), wobei der Bundesrat die Delegation auf dem Wege der Verordnung vornehmen kann (Art. 47 Abs. 2 RVOG).»