Le Conseil fédéral est l’autorité directoriale et exécutive suprême de la Confédération.
#Aperçu
L'art. 174 Cst. définit le Conseil fédéral comme l'autorité suprême de direction et d'exécution de la Confédération. Cette disposition confère au Conseil fédéral, composé de sept membres, une double fonction : il est à la fois gouvernement et autorité administrative suprême (ATF 129 II 193 c. 4.1).
En tant qu'autorité de direction, le Conseil fédéral détermine l'orientation politique du pays. Il planifie les lois, conduit la politique extérieure et prend les décisions importantes pour la conduite de l'État (FF 1997 I 1, 432). En tant qu'autorité d'exécution, il met en œuvre les lois fédérales, édicte des ordonnances et dirige l'administration fédérale avec ses quelque 38'000 employés.
La désignation d'autorité « suprême » signifie que le Conseil fédéral occupe la position la plus élevée au sein de l'exécutif. Seule l'Assemblée fédérale, en tant qu'autorité suprême de la Confédération, lui est supérieure. Cette position de sommet a d'importantes conséquences juridiques : les décisions du Conseil fédéral en corps ne peuvent en principe pas être attaquées devant un tribunal (ATF 129 II 193 c. 2.1). Une exception n'existe que pour les décisions en matière de personnel, lorsque la loi le prévoit expressément.
Un exemple de la portée pratique : si le Conseil fédéral décide d'une interdiction d'entrée contre une personne déterminée pour des raisons de sécurité, cette personne ne peut pas porter plainte devant le Tribunal fédéral contre cette décision. Il en va autrement si un département (ministère) prononce une interdiction d'entrée sur mandat du Conseil fédéral – dans ce cas, la voie de droit est ouverte (ATF 129 II 193 c. 4.2.2).
Cette position constitutionnelle fait du Conseil fédéral l'autorité exécutive la plus puissante de la Suisse, mais aussi une autorité soumise à un contrôle judiciaire limité.
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 174 Cst. reprend la formulation fondamentale de la Constitution fédérale de 1874 (art. 95 aCst.). La révision totale de 1999 a maintenu inchangée la position du Conseil fédéral en tant qu'autorité directoriale et exécutive suprême de la Confédération (FF 1997 I 1, 432). Le constituant a ainsi voulu confirmer la double fonction éprouvée du Conseil fédéral en tant que collège gouvernemental et autorité administrative suprême.
N. 2 La continuité historique se manifeste par la reprise pratiquement mot pour mot de la formulation. Déjà la Constitution fédérale de 1848 désignait le Conseil fédéral comme « autorité executive et directoriale suprême » (art. 90 Cst. 1848). Cette constance souligne le rôle central du Conseil fédéral dans l'organisation étatique suisse depuis la fondation de l'État fédéral.
#2. Situation systématique
N. 3 L'art. 174 Cst. se trouve au début de la 3e section sur le Conseil fédéral et l'administration fédérale (art. 174–179 Cst.). La norme définit la position fondamentale du Conseil fédéral dans l'ordre constitutionnel et constitue la base des dispositions suivantes sur la composition (art. 175 Cst.), l'élection (art. 176 Cst.), le principe collégial (art. 177 Cst.) et l'organisation de l'administration fédérale (art. 178 Cst.).
N. 4 Dans le contexte de la séparation des pouvoirs, l'art. 174 Cst. doit être lu conjointement avec l'art. 143 Cst. (Assemblée fédérale comme autorité suprême) et l'art. 188 Cst. (position du Tribunal fédéral). Ces trois normes définissent les autorités fédérales suprêmes et leurs fonctions fondamentales. La formulation « suprême » ne signifie pas une supériorité sur les autres pouvoirs, mais la position de sommet au sein de l'exécutif.
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
N. 5 « Suprême » : Le terme désigne la position hiérarchique de sommet au sein du pouvoir exécutif. Le Conseil fédéral se situe au-dessus de toutes les autres autorités administratives de la Confédération. Ceci exclut un recours à une autorité hiérarchiquement supérieure (ATF 129 II 193 c. 4.1).
N. 6 « Directoriale » : La fonction directoriale comprend la direction politique (fonction gouvernementale) et le pilotage stratégique de l'administration fédérale. Le Conseil fédéral détermine les objectifs et les moyens de la politique gouvernementale (→ art. 180 Cst.) et dirige l'administration fédérale (→ art. 178 al. 1 Cst.). Cette fonction directoriale se manifeste notamment dans la planification législative, la planification financière et la direction de la politique extérieure.
N. 7 « Exécutive » : En tant qu'autorité exécutive, le Conseil fédéral exécute les lois fédérales et les traités internationaux. Cette fonction d'exécution comprend l'édiction d'ordonnances (→ art. 182 Cst.), les décisions dans des cas d'espèce ainsi que la direction opérationnelle de l'administration fédérale. Le terme « exécutive » doit être compris largement et englobe toutes les activités de l'exécutif.
N. 8 « Autorité de la Confédération » : Le Conseil fédéral est un organe constitutionnel de la Confédération, non des cantons. Ses compétences sont limitées aux tâches fédérales. L'ordre fédéraliste des compétences (→ art. 3 Cst., → art. 42 Cst.) délimite son champ d'action.
#4. Conséquences juridiques
N. 9 La position constitutionnelle en tant qu'autorité exécutive suprême a plusieurs conséquences juridiques :
N. 10 Absence de justiciabilité : Les décisions du Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale ne peuvent en principe pas être attaquées par recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (ATF 129 II 193 c. 2.1). Une exception n'existe que pour les décisions du Conseil fédéral dans le domaine du droit du personnel fédéral, dans la mesure où le droit fédéral prévoit que le Conseil fédéral statue en première instance.
N. 11 Actes de gouvernement : Les actes gouvernementaux du Conseil fédéral dans les domaines de la sécurité intérieure et extérieure ainsi que des relations extérieures sont exclus du contrôle judiciaire (ATF 129 II 193 c. 4.2.2). Cette doctrine des « actes de gouvernement » doit cependant être maniée de manière restrictive et trouve sa limite dans la protection des droits fondamentaux (→ art. 35 Cst.) et de la CEDH.
N. 12 Possibilités de délégation : Le Conseil fédéral peut transférer des compétences décisionnelles aux départements (→ art. 177 al. 3 Cst.). La délégation s'effectue par voie d'ordonnance (art. 47 al. 2 OLOGA). La voie de droit est alors ouverte contre les décisions des départements (ATF 129 II 193 c. 4.2.2).
#5. Points controversés
N. 13 Étendue de la fonction gouvernementale : Dans la doctrine, l'étendue de la fonction gouvernementale du Conseil fédéral est controversée. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1654) défendent une interprétation large qui englobe toutes les décisions politiquement significatives. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 4 N 12) plaident pour une interprétation plus étroite qui se limite aux tâches mentionnées à l'art. 180 Cst.
N. 14 Justiciabilité des actes gouvernementaux : La portée de la doctrine des « actes de gouvernement » fait l'objet de discussions controversées. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3127) exigent un maniement restrictif en tenant compte des garanties de la CEDH. Müller/Schefer (Grundrechte, 4e éd. 2008, p. 987) soulignent que la protection des droits fondamentaux doit également être garantie pour les actes gouvernementaux.
N. 15 Rapport à l'Assemblée fédérale : Le rapport de subordination à l'Assemblée fédérale (→ art. 169 Cst.) est en tension avec la désignation comme autorité « suprême ». Le commentaire saint-gallois (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, 4e éd. 2023, art. 174 N 8) résout cette contradiction apparente en ce sens que le Conseil fédéral est l'autorité suprême au sein de l'exécutif, tandis que l'Assemblée fédérale représente l'autorité suprême de la Confédération.
#6. Conseils pratiques
N. 16 Protection juridique : Pour les décisions du Conseil fédéral, il faut d'abord examiner si la compétence décisionnelle peut être déléguée à un département. Ceci ouvre la voie de droit et garantit la protection juridique requise par l'art. 29a Cst. et l'art. 6 CEDH. La délégation devrait déjà être prévue au niveau législatif.
N. 17 Loi sur la transparence : Le Conseil fédéral a été exclu du champ d'application de la loi sur la transparence dans le domaine central de son action en tant que gouvernement (ATF 133 II 209 c. 3.1). Ceci concerne notamment les procès-verbaux des séances du Conseil fédéral. Les documents des départements et des offices fédéraux sont en revanche soumis en principe au principe de transparence.
N. 18 Décisions collégiales : Les affaires importantes et politiquement significatives doivent être décidées par l'ensemble du Conseil fédéral (→ art. 177 Cst.). La délimitation entre les affaires collégiales et les affaires départementales s'effectue selon le règlement du Conseil fédéral. En cas de doute, il faut partir du principe de la compétence collégiale.
#Jurisprudence
#Position constitutionnelle et compétences
BGE 129 II 193 c. 4.1 (21 février 2003) Le Conseil fédéral en tant qu'autorité suprême de direction et exécutive de la Confédération dans les procédures d'interdiction d'entrée. Le Tribunal fédéral définit la double fonction du Conseil fédéral de manière fondamentale.
« Le cas d'espèce se caractérise par le fait que la décision attaquée a été rendue par le Conseil fédéral, l'autorité suprême de direction et exécutive de la Confédération (art. 174 Cst). Le Conseil fédéral ne se trouve pas seulement au sommet de l'administration fédérale (art. 178 al. 1 et 2 Cst) mais il est aussi chargé directement en tant que collège gouvernemental de la direction de l'État (art. 180 al. 1 Cst). »
#Contrôle judiciaire des décisions du Conseil fédéral
BGE 129 II 193 c. 2.1 (21 février 2003) Inadmissibilité de principe du recours de droit administratif contre les arrêtés du Conseil fédéral. Le Tribunal fédéral confirme l'immunité de principe du Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale.
« Les décisions du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Une exception n'existe que pour les décisions du Conseil fédéral dans le domaine des rapports de service du personnel fédéral, dans la mesure où le droit fédéral prévoit que le Conseil fédéral statue en première instance. »
BGE 133 II 209 c. 3.1 (25 mai 2007) Parallèle entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral concernant la loi sur la transparence. Le Tribunal fédéral présente le parallélisme constitutionnel des autorités suprêmes de la Confédération.
« Le Conseil fédéral a été soustrait en tant que gouvernement, c'est-à-dire dans le domaine central de son action en tant qu'autorité suprême de direction et exécutive, statuant collégialement (art. 177 al. 1 Cst) de la Confédération (art. 174 Cst ; art. 1er de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA ; RS 172.010]) - comme le Tribunal fédéral concernant l'activité juridictionnelle - du champ d'application de la loi sur la transparence. »
#Transfert de compétences et délégation
BGE 137 II 409 c. 7.1 (3 octobre 2011) Le Conseil fédéral en tant qu'autorité suprême dans le contexte du transfert de tâches administratives. Le Tribunal fédéral analyse la position du Conseil fédéral lors de la délégation de tâches étatiques.
« En tant que fondation de droit privé régie par les art. 80 ss CC, la recourante est une organisation extérieure à l'administration au sens des art. 178 al. 3 Cst. et 2 al. 4 LOGA. »
#Direction de l'État et séparation des pouvoirs
BGE 129 II 193 c. 4.1 (21 février 2003) Le Conseil fédéral entre direction de l'administration et conduite de l'État. Le Tribunal fédéral explique les deux tâches principales du Conseil fédéral selon l'art. 174 Cst.
« Un recours auprès d'une autorité hiérarchiquement supérieure est par conséquent exclu d'emblée. Comme organe compétent pour juger ne se présenterait - en raison de sa position d'autorité suprême de la Confédération sous réserve des droits du peuple et des cantons (art. 148 al. 1 Cst) - que l'Assemblée fédérale elle-même. »
#Protection juridique et droits de l'homme
BGE 129 II 193 c. 4.2.2 (21 février 2003) Limites constitutionnelles de l'action du Conseil fédéral. Le Tribunal fédéral traite les tensions entre direction de l'État et protection juridique.
« Selon ce qui précède, il apparaît par conséquent constitutionnellement admissible et même commandé eu égard aux cas relevant du champ d'application de l'art. 13 CEDH, que le projet d'une nouvelle loi sur les étrangers (P-LEtr ; FF 2002 p. 3709 ss) déclare compétent l'Office fédéral de la police pour prononcer, afin de préserver la sécurité intérieure et extérieure, des interdictions d'entrée (art. 66 al. 2 P-LEtr) et des expulsions (art. 67 al. 1 P-LEtr). »
#Principe collégial et prise de décision
BGE 132 V 6 c. 2 (28 décembre 2005) Le Conseil fédéral en tant qu'instance de recours dans le domaine de la santé. Le Tribunal fédéral confirme l'inattaquabilité de principe des décisions du Conseil fédéral même pour les listes hospitalières.
« Confirmation de la jurisprudence dans BGE 126 V 172, selon laquelle le recours de droit administratif contre une décision de recours négative du Conseil fédéral concernant une liste hospitalière est irrecevable. »
#Responsabilité politique
BGE 129 II 193 c. 4.2.2 (21 février 2003) Actes de gouvernement et contrôle judiciaire. Le Tribunal fédéral définit les limites de la justiciabilité des arrêtés du Conseil fédéral.
« Selon cette conception, les actes gouvernementaux du Conseil fédéral (les « actes de gouvernement » proprement dits), qui comprennent les questions de relations extérieures et les décisions dans les domaines de la sécurité intérieure et extérieure, doivent rester soustraits à un contrôle judiciaire. »
#Délégation de fonctions et organisation administrative
BGE 129 II 193 c. 4.2.2 (21 février 2003) Possibilités de délégation du Conseil fédéral. Le Tribunal fédéral explique les marges de manœuvre constitutionnelles pour le transfert de compétences.
« Pratiquement pleine liberté pour un transfert de compétences décisionnelles correspondantes aux départements au sens de l'art. 177 al. 3 Cst (cf. concernant l'ancienne disposition de l'art. 103 al. 2 aCst : ALFRED KÖLZ, in : Commentaire aCst, ch. 12 ad art. 103 al. 2/3 aCst ainsi que KURT EICHENBERGER, in : Commentaire aCst, ch. 16 ad art. 102 aCst), le Conseil fédéral pouvant procéder à la délégation par voie d'ordonnance (art. 47 al. 2 LOGA). »