Il Consiglio federale è la suprema autorità direttiva ed esecutiva della Confederazione.
#Panoramica
L'art. 174 Cost. definisce il Consiglio federale come suprema autorità direttiva ed esecutiva della Confederazione. Questa disposizione conferisce al Consiglio federale composto di sette membri una doppia funzione: è al contempo governo e suprema autorità amministrativa (DTF 129 II 193 consid. 4.1).
Come autorità direttiva, il Consiglio federale determina l'orientamento politico del Paese. Pianifica le leggi, conduce la politica estera e prende importanti decisioni per la conduzione dello Stato (FF 1997 I 1, 432). Come autorità esecutiva, attua le leggi federali, emana ordinanze e dirige l'amministrazione federale con i suoi circa 38'000 dipendenti.
La denominazione di autorità «suprema» significa che il Consiglio federale occupa la posizione più elevata all'interno dell'esecutivo. Al di sopra di esso vi è soltanto l'Assemblea federale quale autorità suprema della Confederazione. Questa posizione di vertice ha importanti conseguenze giuridiche: le decisioni del Consiglio federale nella sua interezza non possono in principio essere impugnate dinanzi ai tribunali (DTF 129 II 193 consid. 2.1). Un'eccezione sussiste unicamente per le decisioni in materia di personale, laddove la legge lo preveda espressamente.
Un esempio del significato pratico: se il Consiglio federale decide un divieto d'entrata contro una determinata persona per motivi di sicurezza, tale persona non può adire il Tribunale federale contro questa decisione. Diversamente se un dipartimento (ministero) emana un divieto d'entrata su incarico del Consiglio federale – in tal caso la via giudiziaria è aperta (DTF 129 II 193 consid. 4.2.2).
Questa posizione costituzionale fa del Consiglio federale la più potente autorità esecutiva della Svizzera, ma al contempo anche un'autorità con un controllo giudiziario limitato.
#Dottrina
#1. Genesi storica
N. 1 L'art. 174 Cost. prosegue la formulazione fondamentale della Costituzione federale del 1874 (art. 95 vCost.). La revisione totale del 1999 ha mantenuto inalterata la posizione del Consiglio federale quale autorità direttiva e esecutiva suprema della Confederazione (FF 1997 I 1, 432). Il costituente ha voluto così confermare la collaudata doppia funzione del Consiglio federale quale collegio governativo e autorità amministrativa suprema.
N. 2 La continuità storica si manifesta nella ripresa praticamente identica della formulazione. Già la Costituzione federale del 1848 designava il Consiglio federale come «autorità esecutiva e direttiva suprema» (art. 90 Cost. 1848). Questa stabilità sottolinea il ruolo centrale del Consiglio federale nell'organizzazione statale svizzera fin dalla fondazione dello Stato federale.
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 174 Cost. si trova all'inizio della sezione 3 sul Consiglio federale e l'Amministrazione federale (art. 174–179 Cost.). La norma definisce la posizione fondamentale del Consiglio federale nell'architettura costituzionale e costituisce la base per le disposizioni successive su composizione (art. 175 Cost.), elezione (art. 176 Cost.), principio collegiale (art. 177 Cost.) e organizzazione dell'Amministrazione federale (art. 178 Cost.).
N. 4 Nel contesto della separazione dei poteri, l'art. 174 Cost. va letto insieme all'art. 143 Cost. (Assemblea federale quale autorità suprema) e all'art. 188 Cost. (posizione del Tribunale federale). Queste tre norme definiscono le autorità federali supreme e le loro funzioni fondamentali. La qualifica di autorità «suprema» non significa una sovraordinazione rispetto agli altri poteri, bensì la posizione apicale all'interno dell'esecutivo.
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
N. 5 «Suprema»: Il termine designa la posizione apicale gerarchica all'interno del potere esecutivo. Il Consiglio federale sta sopra tutte le altre autorità amministrative della Confederazione. Ciò esclude un ricorso a un'autorità gerarchicamente superiore (DTF 129 II 193 consid. 4.1).
N. 6 «Direttiva»: La funzione direttiva comprende la guida politica (funzione governativa) e il controllo strategico dell'Amministrazione federale. Il Consiglio federale determina gli obiettivi e i mezzi della politica governativa (→ art. 180 Cost.) e dirige l'Amministrazione federale (→ art. 178 cpv. 1 Cost.). Questa funzione direttiva si manifesta in particolare nella pianificazione legislativa, nella pianificazione finanziaria e nella guida di politica estera.
N. 7 «Esecutiva»: Quale autorità esecutiva, il Consiglio federale esegue le leggi federali e i trattati di diritto internazionale. Questa funzione esecutiva comprende l'emanazione di ordinanze (→ art. 182 Cost.), decisioni su casi singoli nonché la conduzione operativa dell'Amministrazione federale. Il termine «esecutiva» va inteso in senso ampio e comprende tutte le attività dell'esecutivo.
N. 8 «Autorità della Confederazione»: Il Consiglio federale è un organo costituzionale della Confederazione, non dei Cantoni. Le sue competenze sono limitate ai compiti federali. L'ordinamento federalistico delle competenze (→ art. 3 Cost., → art. 42 Cost.) delimita il suo ambito d'azione.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 9 La posizione di diritto costituzionale quale autorità esecutiva suprema ha diverse conseguenze giuridiche:
N. 10 Mancanza di giusticiabilità: Le decisioni del Consiglio federale quale autorità collegiale non sono in principio impugnabili con ricorso di diritto amministrativo presso il Tribunale federale (DTF 129 II 193 consid. 2.1). Un'eccezione esiste soltanto per le decisioni del Consiglio federale nell'ambito del diritto del personale federale, sempre che il diritto federale preveda che il Consiglio federale decida quale prima istanza.
N. 11 Actes de gouvernement: Gli atti di governo del Consiglio federale negli ambiti della sicurezza interna ed esterna nonché delle relazioni estere sono esclusi dal controllo giudiziario (DTF 129 II 193 consid. 4.2.2). Questa dottrina degli «actes de gouvernement» va tuttavia applicata in modo restrittivo e trova il suo limite nella tutela dei diritti fondamentali (→ art. 35 Cost.) e della CEDU.
N. 12 Possibilità di delega: Il Consiglio federale può trasferire competenze decisionali ai dipartimenti (→ art. 177 cpv. 3 Cost.). La delega avviene per via d'ordinanza (art. 47 cpv. 2 LOGA). Contro le decisioni dei dipartimenti è quindi data la via giuridica (DTF 129 II 193 consid. 4.2.2).
#5. Controversie
N. 13 Portata della funzione governativa: In dottrina è controverso quanto si estenda la funzione governativa del Consiglio federale. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1654) sostengono un'interpretazione ampia che comprende tutte le decisioni politicamente rilevanti. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 4 N 12) propugnano un'interpretazione più ristretta, che si limita ai compiti menzionati nell'art. 180 Cost.
N. 14 Giusticiabilità degli atti di governo: La portata della dottrina degli «actes de gouvernement» è discussa in modo controverso. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 3127) chiedono un'applicazione restrittiva tenendo conto delle garanzie CEDU. Müller/Schefer (Grundrechte, 4a ed. 2008, p. 987) sottolineano che la tutela dei diritti fondamentali deve essere garantita anche negli atti di governo.
N. 15 Rapporto con l'Assemblea federale: Il rapporto di subordinazione all'Assemblea federale (→ art. 169 Cost.) è in tensione con la qualifica di autorità «suprema». Il Commentario sangallese (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, 4a ed. 2023, art. 174 N 8) risolve questa apparente contraddizione nel senso che il Consiglio federale è autorità suprema all'interno dell'esecutivo, mentre l'Assemblea federale rappresenta l'autorità suprema della Confederazione.
#6. Indicazioni pratiche
N. 16 Tutela giuridica: Per le decisioni del Consiglio federale occorre innanzitutto verificare se la competenza decisionale può essere delegata a un dipartimento. Ciò apre la via giuridica e garantisce la tutela giuridica richiesta dall'art. 29a Cost. e dall'art. 6 CEDU. La delega dovrebbe essere prevista già a livello legislativo.
N. 17 Legge sulla trasparenza: Il Consiglio federale è stato escluso dall'ambito di applicazione della legge sulla trasparenza nell'ambito centrale della sua attività quale governo (DTF 133 II 209 consid. 3.1). Ciò riguarda in particolare i verbali delle sedute del Consiglio federale. I documenti dei dipartimenti e degli uffici federali sottostanno invece in principio al principio di trasparenza.
N. 18 Decisioni collegiali: Gli affari importanti e politicamente rilevanti devono essere decisi dall'intero Consiglio federale (→ art. 177 Cost.). La delimitazione tra affari collegiali e affari dipartimentali avviene secondo il regolamento del Consiglio federale. In caso di dubbio si deve presumere la competenza collegiale.
#Giurisprudenza
#Posizione costituzionale e competenze
DTF 129 II 193 consid. 4.1 (21 febbraio 2003) Il Consiglio federale quale suprema autorità direttiva ed esecutiva della Confederazione nei procedimenti di divieto d'entrata. Il Tribunale federale definisce la duplice funzione del Consiglio federale in modo fondamentale.
«Il presente caso è caratterizzato dal fatto che la decisione impugnata è stata emanata dal Consiglio federale, suprema autorità direttiva ed esecutiva della Confederazione (art. 174 Cost.). Il Consiglio federale non si trova solo al vertice dell'Amministrazione federale (art. 178 cpv. 1 e 2 Cost.) ma è anche incaricato direttamente, quale collegio governativo, della direzione dello Stato (art. 180 cpv. 1 Cost.).»
#Controllo giudiziario delle decisioni del Consiglio federale
DTF 129 II 193 consid. 2.1 (21 febbraio 2003) Inammissibilità di principio del ricorso di diritto amministrativo contro le decisioni del Consiglio federale. Il Tribunale federale conferma l'immunità di principio del Consiglio federale quale autorità collegiale.
«Le decisioni del Consiglio federale non possono di principio essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo presso il Tribunale federale. Un'eccezione sussiste soltanto riguardo alle decisioni del Consiglio federale nel campo del rapporto di servizio del personale federale, nella misura in cui il diritto federale prevede che il Consiglio federale decida quale prima istanza.»
DTF 133 II 209 consid. 3.1 (25 maggio 2007) Parallelo tra Consiglio federale e Tribunale federale riguardo alla legge sulla trasparenza. Il Tribunale federale presenta il parallelismo costituzionale delle supreme autorità federali.
«Il Consiglio federale è stato sottratto - quale governo, cioè nell'ambito centrale del suo agire quale suprema autorità direttiva ed esecutiva, che decide collegialmente (art. 177 cpv. 1 Cost.) della Confederazione (art. 174 Cost.; art. 1 della legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione [LOGA; RS 172.010]) - come il Tribunale federale riguardo alla giurisprudenza - dal campo d'applicazione della legge sulla trasparenza.»
#Trasferimento di competenze e delegazione
DTF 137 II 409 consid. 7.1 (3 ottobre 2011) Il Consiglio federale quale suprema autorità nel contesto del trasferimento di compiti amministrativi. Il Tribunale federale analizza la posizione del Consiglio federale nella delegazione di compiti statali.
«In tant que fondation de droit privé régie par les art. 80 ss CC, la recourante est une organisation extérieure à l'administration au sens des art. 178 al. 3 Cst. et 2 al. 4 LOGA.»
#Direzione dello Stato e separazione dei poteri
DTF 129 II 193 consid. 4.1 (21 febbraio 2003) Il Consiglio federale tra direzione dell'amministrazione e governo dello Stato. Il Tribunale federale spiega i due compiti principali del Consiglio federale secondo l'art. 174 Cost.
«Un ricorso a un'autorità gerarchicamente superiore è pertanto escluso a priori. Quale organo competente a giudicare si offrirebbe - in ragione della sua posizione quale supremo potere della Confederazione sotto riserva dei diritti del Popolo e dei Cantoni (art. 148 cpv. 1 Cost.) - unicamente l'Assemblea federale stessa.»
#Tutela giuridica e diritti dell'uomo
DTF 129 II 193 consid. 4.2.2 (21 febbraio 2003) Limiti costituzionali dell'agire del Consiglio federale. Il Tribunale federale tratta i campi di tensione tra direzione dello Stato e tutela giuridica.
«Secondo quanto detto, appare di conseguenza costituzionalmente ammissibile e, considerando i casi che rientrano nel campo d'applicazione dell'art. 13 CEDU, persino prescritto che il progetto di una nuova legge sugli stranieri (P-LStr; FF 2002 S. 3629 segg.) dichiari competente l'Ufficio federale di polizia per pronunciare, a tutela della sicurezza interna ed esterna, divieti d'entrata (art. 66 cpv. 2 P-LStr) ed espulsioni (art. 67 cpv. 1 P-LStr).»
#Principio collegiale e processo decisionale
DTF 132 V 6 consid. 2 (28 dicembre 2005) Il Consiglio federale quale istanza di ricorso nel settore sanitario. Il Tribunale federale conferma l'inimpugnabilità di principio delle decisioni del Consiglio federale anche per gli elenchi ospedalieri.
«Conferma della giurisprudenza nella DTF 126 V 172, secondo cui il ricorso di diritto amministrativo contro una decisione di rigetto su ricorso del Consiglio federale concernente un elenco ospedaliero è inammissibile.»
#Responsabilità politica
DTF 129 II 193 consid. 4.2.2 (21 febbraio 2003) Actes de gouvernement e controllo giudiziario. Il Tribunale federale definisce i limiti della giustiziabilità delle decisioni del Consiglio federale.
«Secondo ciò, gli atti di governo del Consiglio federale (cosiddetti "actes de gouvernement"), ai quali vanno annoverati questioni delle relazioni estere e decisioni negli ambiti della sicurezza interna ed esterna, dovrebbero rimanere esclusi da un controllo giudiziario.»
#Delegazione d'ufficio e organizzazione amministrativa
DTF 129 II 193 consid. 4.2.2 (21 febbraio 2003) Possibilità di delegazione del Consiglio federale. Il Tribunale federale spiega i margini di manovra costituzionali per il trasferimento di competenze.
«Praticamente inalterato spazio per un trasferimento delle corrispondenti competenze decisionali ai dipartimenti nel senso dell'art. 177 cpv. 3 Cost. (cfr. alla precedente disposizione dell'art. 103 cpv. 2 aCost.: ALFRED KÖLZ, in: Kommentar aCost., n. marg. 12 all'art. 103 cpv. 2/3 aCost. e KURT EICHENBERGER, in: Kommentar aCost., n. marg. 16 all'art. 102 aCost.), laddove il Consiglio federale può procedere alla delegazione per via di ordinanza (art. 47 cpv. 2 LOGA).»