Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Die heutige Fassung von Art. 175 BV geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück. Die Bestimmung entspricht inhaltlich weitgehend den früheren Art. 95 und 96 aBV von 1874. Die bedeutendste materielle Änderung erfolgte bereits 1993 mit der Aufhebung der sogenannten «Kantonsklausel» (BBl 1993 IV 554). Diese verbot, dass mehr als ein Mitglied des Bundesrates aus demselben Kanton stammen durfte.

N. 2 Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) betonte, dass die Nachführung der Bundesverfassung primär formeller Natur sei. Bei Art. 175 BV wurde die bisherige Rechtslage übernommen, wobei die 1993 beschlossene Flexibilisierung der regionalen Vertretung in Abs. 4 einfloss. Die strikte Kantonsklausel wurde durch das Gebot ersetzt, bei der Wahl «darauf Rücksicht zu nehmen, dass die Landesgegenden und Sprachregionen angemessen vertreten sind».

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 175 BV steht am Anfang des 3. Abschnitts «Bundesrat und Bundesverwaltung» im 5. Kapitel über die Bundesbehörden. Die Bestimmung regelt die grundlegende Zusammensetzung der Exekutive und ist systematisch eng verknüpft mit:

• → Art. 176 BV (Vorsitz)
• → Art. 177 BV (Kollegialitäts- und Departementalprinzip)
• → Art. 168 BV (Wahlkompetenz der Bundesversammlung)
• → Art. 157 BV (Vereinigte Bundesversammlung)

N. 4 Die Wählbarkeitsvoraussetzung in Abs. 3 verweist auf → Art. 143 BV (Wählbarkeit in den Nationalrat). Dies stellt eine Minimalanforderung dar: aktives Stimm- und Wahlrecht auf Bundesebene (→ Art. 136 BV). Die Verbindung zeigt die demokratische Legitimation der Exekutive durch das Parlament.

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#a) Siebnerkollegium (Abs. 1)

N. 5 Die Zahl von sieben Bundesratsmitgliedern ist seit 1848 unverändert geblieben. Sie stellt ein konstitutives Element des schweizerischen Regierungssystems dar (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 175 N. 6). Diese Festlegung kann nur durch Verfassungsrevision geändert werden.

N. 6 Die Siebenzahl ermöglicht die Bildung von Mehrheiten ohne Pattsituationen und gewährleistet gleichzeitig eine breite Repräsentation verschiedener politischer Kräfte und Landesteile (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1654).

#b) Wahlzeitpunkt und -kompetenz (Abs. 2)

N. 7 Die Bundesversammlung wählt die Bundesratsmitglieder «nach jeder Gesamterneuerung des Nationalrates». Dies bedeutet alle vier Jahre im Dezember nach den Nationalratswahlen. Die Bestimmung etabliert das System der Gesamterneuerungswahlen im Unterschied zu Einzelersatzwahlen bei vorzeitigem Ausscheiden eines Mitglieds.

N. 8 Die Wahlkompetenz liegt bei der Vereinigten Bundesversammlung (→ Art. 157 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 168 Abs. 1 BV). Das Wahlverfahren richtet sich nach dem Parlamentsgesetz (Art. 130 ff. ParlG).

#c) Wählbarkeitsvoraussetzungen (Abs. 3)

N. 9 Wählbar sind alle Schweizerbürgerinnen und -bürger, die als Mitglieder des Nationalrates wählbar sind. Nach Art. 143 BV setzt dies das aktive Stimm- und Wahlrecht voraus (→ Art. 136 BV), was Volljährigkeit und Fehlen von Entmündigungsgründen bedingt.

N. 10 Die Amtsdauer beträgt vier Jahre. Eine Wiederwahl ist unbeschränkt möglich. Es besteht kein Amtszeitlimit (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3150).

#d) Regionale und sprachliche Repräsentation (Abs. 4)

N. 11 Die Bundesversammlung hat bei der Wahl «darauf Rücksicht zu nehmen, dass die Landesgegenden und Sprachregionen angemessen vertreten sind». Diese Formulierung ersetzt seit 1993 die frühere strikte Kantonsklausel.

N. 12 Der Begriff «Landesgegenden» meint die verschiedenen geografischen Regionen der Schweiz (Deutschschweiz, Romandie, italienischsprachige Schweiz, Berggebiete, städtische Agglomerationen). «Sprachregionen» bezieht sich auf die vier Landessprachen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 14 N. 8).

N. 13 Das Wort «angemessen» verleiht der Bundesversammlung einen erheblichen Ermessensspielraum. Es handelt sich um eine Sollvorschrift, nicht um eine strikte Verpflichtung (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 175 N. 18).

#4. Rechtsfolgen

N. 14 Die Bestimmung hat primär organisationsrechtlichen Charakter. Sie begründet keine subjektiven Rechte Einzelner oder von Kantonen auf Vertretung im Bundesrat.

N. 15 Die Nichtbeachtung der Repräsentationsvorschrift in Abs. 4 führt nicht zur Ungültigkeit einer Wahl. Die Bestimmung ist als politische Richtschnur, nicht als justiziable Rechtsnorm konzipiert (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 175 N. 22).

N. 16 Bundesratswahlen sind gemäss BGE 1C_649/2015 nicht justiziell überprüfbar. Art. 189 Abs. 4 BV schliesst die Anfechtung von Akten der Bundesversammlung beim Bundesgericht aus.

#5. Streitstände

N. 17 In der Lehre ist umstritten, wie verbindlich die Rücksichtnahme auf regionale und sprachliche Vertretung ist. Ein Teil der Doktrin betrachtet Abs. 4 als blosse politische Maxime ohne Rechtsverbindlichkeit (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1659). Andere Autoren sehen darin eine Rechtspflicht mit Ermessensspielraum (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 175 N. 19).

N. 18 Kontrovers diskutiert wird auch die Frage geschlechtsspezifischer Repräsentation. Während die parlamentarische Initiative 93.406 («Les deux sexes au Conseil fédéral») 1994 scheiterte, vertreten einzelne Stimmen in der Lehre, dass aus Art. 8 Abs. 3 BV eine Pflicht zur angemessenen Geschlechtervertretung abzuleiten sei (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 746). Die herrschende Lehre lehnt dies ab (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 175 N. 24).

N. 19 Die optimale Grösse des Bundesrats wird periodisch diskutiert. Vorschläge reichen von fünf bis neun Mitgliedern. Die Befürworter einer Vergrösserung argumentieren mit der gestiegenen Arbeitslast und besseren Repräsentationsmöglichkeiten (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3148). Kritiker befürchten Effizienzverluste und eine Schwächung des Kollegialprinzips.

#6. Praxishinweise

N. 20 Bei der Vorbereitung von Bundesratswahlen ist die historisch gewachsene Praxis zu beachten. Seit 1959 gilt die sogenannte «Zauberformel», die eine parteipolitische Zusammensetzung nach Proporz vorsieht. Diese ist verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben, prägt aber die politische Realität.

N. 21 Die sprachregionale Vertretung folgt in der Praxis meist dem Schema von vier bis fünf Deutschschweizer, zwei Romands und gelegentlich einem Tessiner Mitglied. Eine Vertretung der rätoromanischen Sprachregion hat es noch nie gegeben.

N. 22 Für die parlamentarische Praxis relevant ist das Wahlverfahren nach Art. 130 ff. ParlG. Die Wahl erfolgt in geheimer Abstimmung mit absolutem Mehr der Stimmenden. Bei Rücktritten ist der Zeitpunkt so zu wählen, dass eine ordentliche Nachfolgewahl möglich ist.

N. 23 Parteien und Fraktionen sollten bei der Kandidatensuche die Repräsentationsvorgaben frühzeitig einbeziehen. Eine ausgewogene regionale und sprachliche Vertretung erhöht die Wahlchancen und stärkt die Legitimation des Gremiums.

Rechtsprechung

#Justizielle Überprüfbarkeit von Bundesratswahlen

Urteil 1C_649/2015 vom 16. Dezember 2015 E. 2 Das Bundesgericht stellte definitiv klar, dass Bundesratswahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung nicht justiziell überprüfbar sind. Das Urteil betrifft die Bundesratswahl vom 9. Dezember 2015 für die Amtsperiode 2016-2019.

Nach Art. 189 Abs. 4 BV sind Akte der Bundesversammlung beim Bundesgericht nicht anfechtbar.

«Nach Art. 189 Abs. 4 BV können, abgesehen von der Möglichkeit einer gesetzlichen Ausnahme, Akte der Bundesversammlung beim Bundesgericht nicht angefochten werden. Für die einzig theoretisch in Frage kommende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zählt weder Art. 86 BGG über die Vorinstanzen im Allgemeinen noch eine andere Gesetzesbestimmung wie insbesondere Art. 88 BGG zu den Vorinstanzen in Stimmrechtssachen, soweit es sich hier überhaupt um eine solche handeln könnte, die Bundesversammlung als Vorinstanz des Bundesgerichts auf. Die von der Vereinigten Bundesversammlung nach der Gesamterneuerung des Nationalrates am 9. Dezember 2015 vorgenommenen Bundesratswahlen (vgl. Art. 157 Abs. 1 lit. a, Art. 168 Abs. 1 und Art. 175 BV) können daher beim Bundesgericht nicht angefochten werden.»

#Parlamentarische Diskussionen zur Zusammensetzung

#Aufhebung der «Kantonsklausel» (1993)

Parlamentarische Initiative Schiesser 93.407 vom 30. September 1993 Die Ständerätliche Staatspolitische Kommission diskutierte intensiv über die Streichung der damaligen «Kantonsklausel» in Art. 96 Abs. 1 aBV, welche ausschloss, dass mehr als ein Mitglied des Bundesrates aus demselben Kanton gewählt werden konnte. Die heutige Formulierung in Art. 175 Abs. 4 BV ist das Ergebnis dieser Diskussion.

Die Kommission anerkannte einen Reformbedarf, weil die absolute Kantonsklausel die Wahlfreiheit der Bundesversammlung unzweckmässig einschränke.

«Der ursprüngliche Zweck der 'Kantonsklausel' - die Verhinderung einer Dominanz einzelner grosser Kantone - ist zwar nach wie vor gerechtfertigt. Diese Klausel ist aber im Grunde nicht notwendig, um diesen Zweck zu erfüllen. Die Bundesversammlung als Wahlbehörde des Bundesrates wird auch ohne formelle Vorschrift dafür zu sorgen wissen, dass der Bundesrat nicht nur z. B. aus Vertretungen der Kantone Zürich, Bern und Waadt zusammengesetzt ist.»

Die ursprüngliche strikte Kantonsklausel wurde durch die heutige flexiblere Formulierung in Art. 175 Abs. 4 BV ersetzt, wonach darauf Rücksicht zu nehmen ist, «dass die Landesgegenden und Sprachregionen angemessen vertreten sind».

#Historische Praxis der Bundesratsvertretung

Die parlamentarischen Beratungen von 1993 dokumentierten, dass verschiedene kleinere Kantone bis dahin noch nie im Bundesrat vertreten gewesen waren, während andere nur einmal vertreten gewesen waren. Umgekehrt sei es trotz der theoretischen Möglichkeit nie vorgekommen, dass sieben Vertreter grosser Kantone in den Bundesrat gewählt worden seien.

«Verschiedene Kantone sind im Bundesrat noch nie vertreten gewesen - es sind dies kleinere Kantone -, andere kleinere und mittlere Kantone sind nur einmal vertreten gewesen. Umgekehrt kann man feststellen: Obschön es heute schon möglich wäre, sieben Vertreter grosser Kantone in den Bundesrat zu wählen, ist dies bis heute nie der Fall gewesen.»

#Fehlende Rechtsprechung zu materiellen Anforderungen

Zur konkreten Auslegung der Anforderungen von Art. 175 Abs. 4 BV bezüglich der angemessenen Vertretung der Landesgegenden und Sprachregionen existiert keine höchstrichterliche Rechtsprechung. Dies erklärt sich aus der Tatsache, dass Bundesratswahlen gemäss Urteil 1C_649/2015 nicht justiziell überprüfbar sind.

Ebenso fehlt Rechtsprechung zur Auslegung der Wählbarkeitsanforderungen von Art. 175 Abs. 3 BV (Wählbarkeit als Mitglied des Nationalrates) oder zum Wahlverfahren nach Art. 175 Abs. 2 BV (Wahl durch die Bundesversammlung nach jeder Gesamterneuerung des Nationalrates).