Art. 182 BV regelt die Verordnungsgewalt des Bundesrates. Der Bundesrat kann in zwei Bereichen tätig werden: Er erlässt erstens rechtsetzende Verordnungen und sorgt zweitens für den Vollzug von Gesetzen und Gerichtsentscheiden.
Rechtsetzende Verordnungen (Absatz 1): Der Bundesrat darf nur dann neue Rechtspflichten schaffen, wenn ihn die Verfassung oder ein Gesetz dazu ermächtigt. Diese Ermächtigung (Delegation) muss klar und bestimmt sein. Je schwerer ein Grundrechtseingriff wiegt, desto präziser muss die Ermächtigung formuliert sein.
Vollzug (Absatz 2): Der Bundesrat setzt Gesetze, Parlamentsbeschlüsse und Bundesgerichtsurteile um. Dabei kann er Vollzugsverordnungen erlassen, die das bestehende Recht konkretisieren, aber keine neuen Pflichten schaffen dürfen.
Betroffen sind alle Personen und Behörden in der Schweiz. Verordnungen des Bundesrates sind für alle verbindlich.
Beispiel: Das Parlament erlässt ein Gesetz über Lebensmittelsicherheit und ermächtigt den Bundesrat, die technischen Details in einer Verordnung zu regeln. Der Bundesrat kann dann eine Lebensmittelverordnung mit konkreten Grenzwerten erlassen. Würde er aber ohne parlamentarische Ermächtigung völlig neue Verbote einführen, wäre dies verfassungswidrig.
Rechtsfolgen: Überschreitet der Bundesrat seine Kompetenzen, können Gerichte die entsprechende Verordnungsbestimmung im konkreten Fall unangewendet lassen. Das Bundesgericht prüft Bundesratsverordnungen jedoch nur vorfrageweise, nicht abstrakt.
Die Bestimmung sichert das Gleichgewicht zwischen parlamentarischer Gesetzgebung und effizienter Verwaltung durch den Bundesrat.
N. 1 Art. 182 BV entspricht weitgehend dem früheren Art. 104 aBV. Die Bestimmung wurde bei der Totalrevision 1999 systematisch neu verortet und sprachlich modernisiert, ohne dass eine materielle Änderung beabsichtigt war (BBl 1997 I 1, 363 f.). Die Verankerung der Verordnungsgewalt in der Verfassung geht auf die Bundesverfassung von 1874 zurück und hat ihre Wurzeln im schweizerischen Gewaltenteilungsprinzip.
N. 2 Die Botschaft des Bundesrates zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 betont, dass die Verordnungskompetenz des Bundesrates sowohl die Befugnis zum Erlass von Rechtsverordnungen (gestützt auf eine Delegation) als auch von Vollzugsverordnungen (zur Konkretisierung von Gesetzen) umfasst (BBl 1997 I 363). Diese duale Funktion spiegelt die zentrale Rolle des Bundesrates im schweizerischen Rechtsetzungssystem wider.
N. 3 Art. 182 BV steht im 3. Abschnitt über den Bundesrat und die Bundesverwaltung. Die Bestimmung ist im Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Legalitätsprinzip (Art. 5 BV), dem Gewaltenteilungsprinzip (→ Art. 164 BV) und den Delegationsgrundsätzen (Art. 164 Abs. 2 BV) zu lesen.
N. 4 Die Verordnungsgewalt des Bundesrates ist Teil der Exekutivfunktion, steht aber in einem Spannungsverhältnis zum Primat der Legislative. Während Art. 163 BV die Gesetzgebungskompetenz der Bundesversammlung statuiert, ermöglicht Art. 182 BV dem Bundesrat, im delegierten Rahmen rechtsetzend tätig zu werden. Diese systematische Verknüpfung zeigt sich auch in der Rechtsprechung zur Abgrenzung von Gesetz und Verordnung (BGE 139 II 460 E. 3.2).
N. 5 Rechtsverordnungen sind generell-abstrakte Normen, die der Bundesrat gestützt auf eine verfassungs- oder gesetzmässige Ermächtigung erlässt. Die Ermächtigung muss hinreichend bestimmt sein (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1834). Das Bundesgericht unterscheidet zwischen:
Selbständigen Rechtsverordnungen: direkt auf die Verfassung gestützt (selten)
Unselbständigen Rechtsverordnungen: auf gesetzliche Delegation gestützt (Regelfall)
N. 6 Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm hängen von der Schwere des Grundrechtseingriffs ab. Bei schweren Eingriffen muss die Delegation so präzise sein, dass sich die wesentlichen Züge der Regelung bereits aus dem Gesetz ergeben (BGE 143 I 253 E. 3.5; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 2848).
Vollzug der Gesetzgebung: Erlass von Verwaltungsverordnungen und Vollzugsbestimmungen
Vollzug der Bundesversammlungsbeschlüsse: Umsetzung parlamentarischer Aufträge
Vollzug richterlicher Urteile: Sicherstellung der Urteilsumsetzung
N. 8 Vollzugsverordnungen bedürfen keiner besonderen gesetzlichen Ermächtigung; sie ergeben sich aus der verfassungsmässigen Vollzugskompetenz des Bundesrates (Tschannen/Zimmerli/Müller, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 23 N 15). Sie dürfen jedoch keine neuen Rechtspflichten schaffen oder bestehende erweitern (BGE 139 II 460 E. 3.3).
N. 9 Die Rechtsfolgen unterscheiden sich nach Art der Verordnung:
Rechtsverordnungen begründen unmittelbare Rechte und Pflichten für Private. Sie sind für Behörden und Gerichte verbindlich (→ Art. 190 BV). Bei Überschreitung der Delegationsgrenzen kann das Bundesgericht sie jedoch im konkreten Fall unangewendet lassen (BGE 139 II 460 E. 4).
N. 10Vollzugsverordnungen richten sich primär an die vollziehenden Behörden. Soweit sie das Gesetz lediglich konkretisieren, ohne neue Pflichten zu schaffen, sind sie zulässig. Überschreiten sie diesen Rahmen, verletzen sie das Gewaltenteilungsprinzip (BGE 126 III 36 E. 3b).
N. 11Umstrittene Abgrenzung zwischen Rechts- und Vollzugsverordnung: Während Müller/Schefer (Grundrechte, 4. Aufl. 2008, S. 78) für eine restriktive Auslegung der Vollzugskompetenz plädieren, vertritt Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, N 1840) eine grosszügigere Auffassung bei technischen Detailregelungen. Das Bundesgericht folgt einem pragmatischen Ansatz und prüft, ob die Verordnung materiell neues Recht schafft (BGE 139 II 460).
N. 12Grenzen der Subdelegation: Kontrovers ist, inwieweit der Bundesrat seine Verordnungskompetenz an Departemente oder Ämter weiterdelegieren darf. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N 2852) befürworten eine Subdelegation bei technischen Ausführungsbestimmungen. Tschannen/Zimmerli/Müller (Verwaltungsrecht, § 23 N 18) warnen vor einer übermässigen Verschiebung der Rechtsetzung auf die Verwaltungsebene.
N. 13Notverordnungsrecht: Umstritten ist, ob Art. 182 BV implizit ein Notverordnungsrecht des Bundesrates enthält. Die herrschende Lehre (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar, Art. 182 N 15) verneint dies und verweist auf Art. 185 Abs. 3 BV für sicherheitspolitische Massnahmen. Die COVID-19-Pandemie hat diese Debatte neu entfacht (vgl. BGE 148 V 162).
N. 14 Bei der Prüfung einer Verordnung ist dreistufig vorzugehen:
Ermächtigungsgrundlage: Liegt eine verfassungs- oder gesetzmässige Delegation vor?
Delegationsgrenzen: Hält sich die Verordnung im Rahmen der Ermächtigung?
Verhältnismässigkeit: Sind die Regelungen erforderlich und angemessen?
N. 15 Für die Praxis relevant ist die Unterscheidung zwischen gesetzesvertretendem und gesetzesergänzendem Verordnungsrecht. Ersteres ist nur bei ausdrücklicher und präziser Delegation zulässig, letzteres im Rahmen der allgemeinen Vollzugskompetenz möglich (St. Galler Kommentar, Art. 182 N 12).
N. 16 Bei der gerichtlichen Überprüfung von Verordnungen gilt: Das Bundesgericht prüft Bundesratsverordnungen nur vorfrageweise auf ihre Gesetzmässigkeit (BGE 141 II 169 E. 2.1). Kantonale Gerichte sind zur abstrakten Normenkontrolle nicht befugt, können aber die Anwendung gesetzwidriger Verordnungsbestimmungen im Einzelfall verweigern.
BGE 141 II 169 vom 30. März 2015
Delegationsgrenzen bei Zustimmungsverfahren im Ausländerrecht.
Der Entscheid konkretisiert die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen nach Art. 182 Abs. 1 BV.
«Die Übertragung der Zustimmungsbefugnis für die Erteilung oder Verlängerung einer ausländerrechtlichen Bewilligung an das Staatssekretariat durch den Bundesrat verletzt in den Fällen von Art. 85 Abs. 1 lit. a und b VZAE die Delegationsgrundsätze von Art. 99 AuG.»
BGE 139 II 460 vom 16. August 2013
Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips durch verordnungsweisen Ausschluss von Pensionskassen aus Mehrwertsteuergruppen.
Das Urteil zeigt die Grenzen zwischen Rechts- und Vollzugsverordnungen nach Art. 182 BV auf.
«Art. 16 Abs. 3 MWSTV 2009 sprengt damit den Rahmen einer blossen Vollzugsverordnung und verletzt dadurch das Gewaltenteilungsprinzip. Ist der Bundesrat unmittelbar durch eine Delegationsnorm im Gesetz (Art. 164 Abs. 2 BV) dazu ermächtigt, erlässt er rechtsetzende Bestimmungen in der Form der Rechtsverordnung (Art. 182 Abs. 1 BV; sog. unselbständige Rechtsverordnungen).»
BGE 133 II 331 vom 7. September 2007
Führerausweisentzug wegen Verkehrsregelverletzungen im Ausland — fehlende gesetzliche Grundlage.
Der Entscheid verdeutlicht die strikten Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für Verordnungen nach Art. 182 BV.
«Das schweizerische öffentliche Recht kann allerdings gemäss dem sog. Auswirkungsprinzip als eine spezielle Ausprägung des Territorialitätsprinzips unter Umständen auch ohne eine diesbezügliche Norm auf Sachverhalte Anwendung finden, die sich zwar im Ausland zutragen, aber in einem ausreichenden Mass auf dem Territorium der Schweiz auswirken.»
BGE 142 II 182 vom 26. April 2016
Zuständigkeitsabgrenzung bei der direkten Bundessteuer zwischen Kantonen.
Das Urteil konkretisiert die Vollzugskompetenz des Bundesrates nach Art. 182 Abs. 2 BV im Steuerrecht.
«Vollzugsföderalismus im Bereich der direkten Bundessteuer: Den örtlich zuständigen Kanton trifft das ‹Pflichtrecht› zu Bezug und Veranlagung der direkten Bundessteuer. Die Verwaltungsverordnung der ESTV, wonach in Wegzugsfällen der Wohnsitzkanton zuständig sein soll, verstösst gegen das Bundesrecht und bleibt daher unbeachtlich.»
#Abgrenzung von Rechts- und Verwaltungsverordnungen
BGE 143 I 253 vom 22. März 2017
Gesetzmässigkeit der FINMA-Watchlist — Anforderungen an formellgesetzliche Grundlage.
Der Entscheid zeigt die Grenzen der Verordnungsgewalt bei schweren Grundrechtseingriffen auf.
«Liegt ein schwerer Grundrechtseingriff vor, ist eine klare und genaue Grundlage im Gesetz selbst erforderlich. Dabei muss sich aus der Auslegung des Gesetzes ergeben, dass der Verordnungsgeber zur entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte.»
BGE 134 I 322 vom 5. September 2008
Genfer Rauchverbot-Verordnung ohne genügende gesetzliche Grundlage.
Das Urteil zeigt die Anforderungen an die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen nach Art. 164 Abs. 2 und Art. 182 BV auf kantonaler Ebene auf.
«Die angefochtene Verordnung lässt sich weder auf diese Bestimmung, die nicht hinreichend präzis ist und keine Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an die Exekutive enthält, noch auf die polizeiliche Generalklausel stützen.»
BGE 126 III 36 vom 2. Februar 2000
Überschreitung der Delegationsgrenzen im Krankenversicherungsrecht.
Der Entscheid verdeutlicht die verfassungsrechtlichen Schranken der Verordnungsgewalt.
«Mit der Einführung dieser Ausführungsbestimmung, welche eine neue Verpflichtung zu Lasten des Haftpflichtigen und seiner Haftpflichtversicherung schafft, hat der Bundesrat den Rahmen der ihm durch Art. 79 Abs. 3 KKG delegierten Regelungskompetenz überschritten.»
BGE 121 II 465 vom 14. November 1995
Kostentragungspflicht des Arbeitgebers bei illegaler Ausländerbeschäftigung — Grenzen der Delegationsnorm.
Das Urteil konkretisiert die Anforderungen an die Bestimmtheit von Delegationsnormen.
«Die Delegationsnorm von Art. 25 Abs. 1 ANAG ermächtigt den Bundesrat nicht nur zum Erlass von Vollzugsvorschriften, sondern auch zum Erlass von gesetzesergänzenden Normen; sie ist indessen nicht genügend bestimmt, um dem Bundesrat zu gestatten, eine neue weitreichende Pflicht des Arbeitgebers zu schaffen.»
#Vollzug von Bundesgesetzen und Bundesversammlungsbeschlüssen
BGE 142 II 451 vom 7. Juni 2016
Überprüfung von Elektrizitätstarifen durch die ElCom — Vollzugskompetenz des Bundesrates.
Das Urteil zeigt die praktische Umsetzung der Vollzugskompetenz nach Art. 182 Abs. 2 BV auf.
BGE 137 II 409 vom 3. Oktober 2011
Verbindlich erklärte Berufsbildungsbeiträge — Übertragung von Verwaltungsaufgaben.
Der Entscheid behandelt die Grenzen der Aufgabenübertragung im Rahmen des Vollzugs nach Art. 178 Abs. 3 BV.
«In Art. 178 Abs. 3 BV enthaltene Kriterien für die Übertragung von Verwaltungsaufgaben an Organisationen, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen, sowie Voraussetzungen, nach denen Letztere Verwaltungsverfügungen erlassen können.»
#Verjährungsunterbrechung und Vollzugskoordination
BGE 142 II 182 vom 26. April 2016
Benachrichtigungspflicht zwischen Kantonen bei Steuerveranlagung.
Der Entscheid konkretisiert die bundesstaatliche Treuepflicht im Vollzug von Bundesrecht.
«Bereichsspezifische bundesstaatliche Treuepflicht unter den Kantonen mit der Folge, dass der Zuzugs- und jetzige Wohnsitzkanton den Wegzugs- und seinerzeitigen Fälligkeitskanton ungefragt und ungesäumt über die ergangene Kapitalleistung aus Vorsorge zu benachrichtigen hat.»