#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die heutige Ausgestaltung des Initiativrechts auf Bundesebene geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 zurück, welche die Volksinitiative auf Partialrevision einführte (BBl 1872 I 777, 821–823). Das obligatorische Referendum für Verfassungsänderungen bestand bereits seit 1848. Die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung wurde 1891 durch Volksabstimmung eingeführt (BBl 1890 I 1, 15–18), während die ausgearbeitete Initiative bereits seit 1874 möglich war.
N. 2 Die Schranke des zwingenden Völkerrechts wurde erst mit der neuen Bundesverfassung von 1999 explizit in Art. 139 Abs. 3 BV verankert (BBl 1997 I 1, 380–382). Zuvor bestand nach der Praxis der Bundesversammlung keine Möglichkeit, Volksinitiativen wegen Verstosses gegen die EMRK für ungültig zu erklären, wie die Kontroverse um die Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» 1994–1996 zeigte (BBl 1994 III 1486; BBl 1996 I 1355). Der Verfassungsgeber reagierte mit der Revision von 1999 auf diese unbefriedigende Rechtslage.
N. 3 Die jüngste Entwicklung betrifft die seit 2008 geführte Diskussion über die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe. Der Bundesrat legte 2010 einen umfassenden Bericht vor, der verschiedene Reformoptionen prüfte (BBl 2010 2263). Die parlamentarische Initiative 10.440 «Ungültigerklärung von Volksinitiativen. Auch bei Verletzung der Kerngehalte von Grundrechten» wurde 2015 sistiert (AB 2015 N 1096). Die Debatte über die materiellen Schranken des Initiativrechts bleibt ein Dauerthema der schweizerischen Verfassungspolitik.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 139 BV steht im 4. Titel «Volk und Stände» und bildet zusammen mit Art. 138 BV (Volksinitiative auf Totalrevision) und Art. 139b BV (Verfahren bei Initiative und Gegenentwurf) das Herzstück der direktdemokratischen Mitwirkungsrechte auf Bundesebene. Die Bestimmung konkretisiert das in Art. 34 BV garantierte Grundrecht der politischen Rechte für den spezifischen Fall der Verfassungsinitiative (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative und die Einheit der Form, ZBl 2002, 2–29, 4).
N. 5 Die Verbindung zu Art. 136 BV (Politische Rechte) und Art. 173 Abs. 1 lit. f BV (Kompetenzen der Bundesversammlung bei Volksinitiativen) ist systematisch zentral. Art. 190 BV spielt eine wichtige Rolle bei der Frage der Justiziabilität von angenommenen Volksinitiativen, während Art. 192–195 BV die Schranken der Verfassungsrevision festlegen.
N. 6 Im internationalen Kontext ist Art. 139 BV mit Art. 5 Abs. 4 BV (Beachtung des Völkerrechts) zu lesen. Die Praxis zeigt Spannungen zwischen der Volkssouveränität und völkerrechtlichen Verpflichtungen, wie sie exemplarisch in der Minarett-Initiative (angenommen 2009) und der Ausschaffungsinitiative (angenommen 2010) sichtbar wurden (Biaggini, Die schweizerische direkte Demokratie und das Völkerrecht, ZÖR 2010, 325–343, 330–335).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#3.1 Unterschriftenzahl und Sammelfrist (Abs. 1)
N. 7 Die Zahl von 100'000 Unterschriften stimmberechtigter Personen entspricht etwa 1,9% der Stimmberechtigten (Stand 2024: ca. 5,5 Millionen). Diese Hürde blieb seit 1977 unverändert, obwohl sich die Zahl der Stimmberechtigten seither mehr als verdoppelt hat (Hangartner, Unklarheiten bei Volksinitiativen, AJP 2011, 471–478, 472). Die relative Absenkung der Hürde wird durch die Professionalisierung des Unterschriftensammelns teilweise kompensiert.
N. 8 Die 18-Monatsfrist beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung des Initiativtexts im Bundesblatt zu laufen (Art. 69 Abs. 1 BPR). BGE 131 II 449 E. 3.2 etablierte eine strenge Praxis: Stimmrechtsbescheinigungen müssen innerhalb der Sammelfrist bei der zuständigen Amtsstelle eingeholt werden. Nachträgliche Heilungen sind ausgeschlossen.
N. 9 Die allgemeine Anregung formuliert ein Anliegen in allgemeiner Form und überlässt die Ausarbeitung der Bundesversammlung. Diese Form macht heute weniger als 5% aller Initiativen aus (Auer, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire conditionnelle, ZBJV 1986, 209–248, 215). Die letzte als allgemeine Anregung eingereichte Initiative war die Abzocker-Initiative (2008), die jedoch vor der Abstimmung in einen ausgearbeiteten Entwurf umgewandelt wurde.
N. 10 Der ausgearbeitete Entwurf muss als fertig redigierter Verfassungstext formuliert sein. Er unterliegt strengen formellen Anforderungen: Klarheit, Widerspruchsfreiheit und Einordnungsfähigkeit in die Systematik der Bundesverfassung (Tschannen, ZBl 2002, 8–12). Die Praxis zeigt eine zunehmende Professionalisierung der Textredaktion, oft unter Beizug spezialisierter Anwaltskanzleien.
#3.3 Ungültigkeitsgründe (Abs. 3)
N. 11 Die Einheit der Form verlangt, dass eine Initiative entweder als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht wird, nicht aber als Mischform. BGE 129 I 381 E. 2 bestätigte, dass gemischte Initiativen vollumfänglich ungültig zu erklären sind. Eine Aufteilung ist nach Bundesrecht nicht vorgesehen, auch wenn einzelne Kantone dies in ihrem Recht kennen.
N. 12 Die Einheit der Materie fordert einen sachlichen Zusammenhang zwischen allen Teilen einer Initiative. BGE 129 I 366 E. 2 präzisierte: Stimmberechtigte dürfen nicht in eine Zwangslage versetzt werden, in der sie Teile annehmen müssen, die sie ablehnen möchten. Der Test ist objektiv: Könnte ein vernünftiger Stimmberechtigter unterschiedliche Teile aus sachlichen Gründen unterschiedlich beurteilen wollen?
N. 13 Das zwingende Völkerrecht (ius cogens) umfasst nach der Praxis des Bundesrates mindestens: das Verbot der Folter, des Völkermords, der Sklaverei, das Gewaltverbot, das Non-Refoulement-Prinzip sowie die notstandsfesten Garantien der EMRK (BBl 2010 2263, 2291). Diese Aufzählung ist nicht abschliessend; der Begriff entwickelt sich mit dem Völkerrecht.
N. 14 Die faktische Undurchführbarkeit wird von Bundesrat und Bundesversammlung als impliziter Ungültigkeitsgrund anerkannt, findet aber keine ausdrückliche Grundlage in Art. 139 Abs. 3 BV. Die Praxis ist äusserst zurückhaltend: Nur bei evidenter Unmöglichkeit der Umsetzung wird eine Initiative für ungültig erklärt (BBl 2008 2891, 2907–2908 zur Goldinitiative).
#4. Rechtsfolgen
N. 15 Gültig erklärte Initiativen in Form der allgemeinen Anregung führen zu einem zweistufigen Verfahren nach Abs. 4: Bei Zustimmung der Bundesversammlung arbeitet diese eine Vorlage aus. Bei Ablehnung entscheidet zunächst das Volk über die Anregung. Nur bei Zustimmung des Volkes muss die Bundesversammlung tätig werden.
N. 16 Ausgearbeitete Entwürfe gelangen direkt zur Volksabstimmung (Abs. 5). Die Bundesversammlung gibt eine Abstimmungsempfehlung ab und kann einen direkten oder indirekten Gegenentwurf ausarbeiten (zum direkten Gegenentwurf Art. 139 Abs. 5 und Art. 139b BV). Die Erfolgsquote liegt historisch bei etwa 11% (24 von 216 zur Abstimmung gelangten Initiativen seit 1891, Stand Ende 2023).
N. 17 Angenommene Volksinitiativen werden Teil der Bundesverfassung und geniessen den Schutz von Art. 190 BV. Das Bundesgericht kann sie nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Bei Konflikten mit der EMRK wendet das Bundesgericht jedoch seine «PKK-Praxis» an: Die EMRK geht auch späterem Verfassungsrecht vor (BGE 139 I 16 E. 5).
#5. Streitstände
N. 18 Die Reichweite des zwingenden Völkerrechts ist heftig umstritten. Ein Teil der Lehre plädiert für eine verfassungsautonome, erweiterte Auslegung, die auch fundamentale Verträge wie die EMRK oder die UN-Pakte umfasst (Keller/Lanter/Fischer, Volksinitiativen und Völkerrecht, ZBl 2008, 121–154, 140–145). Die herrschende Lehre und die Praxis folgen der völkerrechtlichen Definition (Reich, Direkte Demokratie und völkerrechtliche Verpflichtungen, ZaöRV 2008, 979–1025, 1005).
N. 19 Kontrovers ist auch die Frage zusätzlicher Ungültigkeitsgründe. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 2810–2815) argumentieren für die Anerkennung der Verletzung von Grundrechtskerngehalten als Ungültigkeitsgrund. Die Gegenmeinung betont den abschliessenden Charakter von Art. 139 Abs. 3 BV (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 51 N. 28).
N. 20 Die Justiziabilität der Gültigkeitsprüfung durch die Bundesversammlung ist ebenfalls strittig. Während das Bundesgericht seine Kognition auf Willkür beschränkt (BGE 129 I 185 E. 3.2), fordern Stimmen in der Lehre eine vollumfängliche gerichtliche Überprüfung zum Schutz der politischen Rechte (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, 685–687).
#6. Praxishinweise
N. 21 Initiativkomitees sollten den Text frühzeitig der Bundeskanzlei zur informellen Vorprüfung vorlegen. Diese prüft Titel, Form und übersetzungstechnische Fragen, nicht aber die materielle Gültigkeit (Art. 69 Abs. 2 BPR). Die Konsultation erspart spätere Komplikationen.
N. 22 Die Unterschriftensammlung erfordert präzise Planung. Erfahrungswerte zeigen: Professionelle Sammler erreichen 10–15 gültige Unterschriften pro Stunde, Freiwillige 3–5. Für 100'000 gültige Unterschriften sind wegen Ausschuss etwa 110'000–115'000 Unterschriften zu sammeln. Die Beglaubigung durch die Gemeinden benötigt zusätzlich 2–4 Wochen.
N. 23 Bei der Textredaktion ist auf die spätere Umsetzbarkeit zu achten. Übergangsbestimmungen sind oft entscheidend für den Erfolg. Die Minarett-Initiative (Art. 72 Abs. 3 BV) zeigt exemplarisch, wie ein präziser Text ohne Übergangsrecht zu Umsetzungsproblemen führen kann (Biaggini, ZÖR 2010, 340–343).
N. 24 Politisch empfiehlt sich die frühzeitige Suche nach Allianzen. Initiativen mit breiter Trägerschaft (Parteien, Verbände, Zivilgesellschaft) haben signifikant höhere Erfolgschancen. Der Rückzug zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags kann eine erfolgreiche Strategie sein, wie die Beispiele der Alpeninitiative (1994) oder der Verwahrungs-Initiative (2004) zeigen.