#Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 167 BV wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 eingeführt und fasst die Finanzkompetenzen der Bundesversammlung in einer einzigen Bestimmung zusammen. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) betont, dass diese Norm die traditionelle parlamentarische Budgethoheit verfassungsrechtlich verankert. Die Bestimmung übernahm inhaltlich die bisherige Praxis unter der alten Bundesverfassung von 1874, wo die Budgetkompetenzen in verschiedenen Artikeln verstreut waren.

N. 2 Die Norm wurde bewusst knapp formuliert, um der Bundesversammlung ausreichenden Gestaltungsspielraum bei der Ausübung ihrer Finanzkompetenzen zu belassen. Die verfassungsgebende Versammlung wollte damit die zentrale Rolle des Parlaments im Finanzhaushalt des Bundes unterstreichen (BBl 1997 I 434).

#Systematische Einordnung

N. 3 Art. 167 BV ist im 5. Titel «Bundesbehörden» unter dem 1. Kapitel «Bundesversammlung» positioniert. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:

• → Art. 126 BV (Haushaltführung), der die materiellen Grundsätze der Finanzpolitik regelt
• → Art. 159 Abs. 3 lit. b BV, der qualifizierte Mehrheiten für gewisse Ausgabenbeschlüsse vorsieht
• → Art. 166 BV (Oberaufsicht), die auch die Finanzaufsicht umfasst
• → Art. 183 BV, der die Finanzkompetenzen des Bundesrates abgrenzt

N. 4 Die Bestimmung konkretisiert das Gewaltenteilungsprinzip (→ Art. 144 BV) im Finanzbereich: Das Parlament als Volksvertretung entscheidet über die Verwendung der Staatsfinanzen, während die Exekutive den Vollzug verantwortet.

#Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 «Ausgaben des Bundes»: Dieser Begriff umfasst sämtliche Mittelverwendungen des Bundes, unabhängig von ihrer rechtlichen Qualifikation (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1823). Die herrschende Lehre unterscheidet zwischen einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben, wobei beide der parlamentarischen Beschlusskompetenz unterliegen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 12 N 28).

N. 6 «Voranschlag»: Der Voranschlag (Budget) ist die verbindliche Finanzplanung für ein Rechnungsjahr. Er hat nach Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 167 N 8) eine Doppelnatur: Er ist einerseits Planungsinstrument, andererseits Ermächtigungsgrundlage für Ausgaben. Der Voranschlag bindet die Verwaltung, gibt aber keine subjektiven Rechte für Dritte.

N. 7 «Staatsrechnung»: Die Staatsrechnung dokumentiert die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben eines Rechnungsjahres. Ihre Abnahme durch die Bundesversammlung hat primär politische Kontrollfunktion und entlastet den Bundesrat (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 18 N 45).

#Rechtsfolgen

N. 8 Art. 167 BV begründet eine ausschliessliche Kompetenz der Bundesversammlung im Finanzbereich. Der Bundesrat kann ohne parlamentarische Ermächtigung keine Ausgaben tätigen, die über den bewilligten Voranschlag hinausgehen (Sägesser, Kommentar zum Finanzhaushaltgesetz, 2. Aufl. 2014, Art. 4 N 15).

N. 9 Die Beschlüsse der Bundesversammlung nach Art. 167 BV sind nicht referendumsfähig (→ Art. 163 Abs. 2 BV). Dies stärkt die parlamentarische Finanzhoheit, schliesst aber die direkte demokratische Kontrolle weitgehend aus (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892).

N. 10 Verstösse gegen bewilligte Kredite können disziplinar- und strafrechtliche Folgen haben (→ Art. 314 StGB). Die Verantwortlichkeit trifft primär die ausführenden Behörden, nicht das Parlament selbst.

#Streitstände

N. 11 Bindungswirkung des Voranschlags: Umstritten ist der Grad der Bindungswirkung des Voranschlags. Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 42 N 18) vertritt eine strenge Bindung, während Lienhard/Mächler (Finanzrecht, 2017, N 234) für mehr Flexibilität bei unvorhergesehenen Ereignissen plädieren. Die Praxis folgt einer vermittelnden Lösung mit Nachtragskrediten.

N. 12 Detaillierungsgrad: Kontrovers diskutiert wird der erforderliche Detaillierungsgrad des Voranschlags. Sägesser (a.a.O., Art. 5 N 8) fordert eine detaillierte Aufschlüsselung zur effektiven parlamentarischen Kontrolle. Ein anderer Teil der Lehre warnt vor einer Übersteuerung der Exekutive durch zu kleinteilige Budgetvorgaben. Das geltende Finanzhaushaltgesetz sucht einen Mittelweg.

N. 13 Verhältnis zu Sachgesetzen: Strittig ist das Verhältnis zwischen Ausgabenbeschlüssen nach Art. 167 BV und gesetzlichen Ausgabenverpflichtungen. Die Mehrheitsmeinung (Ehrenzeller, St. Galler Kommentar, Art. 167 N 14; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1825) sieht Sachgesetze als hinreichende Ausgabengrundlage. Eine Minderheit (Reich, Finanzordnung, 2012, S. 156) fordert zusätzliche Kreditbeschlüsse.

#Praxishinweise

N. 14 Die Bundesversammlung übt ihre Kompetenzen nach Art. 167 BV im jährlichen Budgetprozess aus. Die parlamentarischen Finanzkommissionen bereiten die Beschlüsse vor und prüfen die bundesrätlichen Anträge eingehend. Der Voranschlag muss spätestens in der Wintersession beschlossen werden.

N. 15 Bei Kreditüberschreitungen sind zwingend Nachtragskredite einzuholen. Ausnahmen gelten nur bei dringlichen, unaufschiebbaren Ausgaben (→ Art. 34 Finanzhaushaltgesetz). Die nachträgliche Genehmigung durch die Bundesversammlung ist aber auch dann erforderlich.

N. 16 Die Staatsrechnung wird typischerweise in der Sommersession des Folgejahres behandelt. Ihre Abnahme hat primär politische Bedeutung, kann aber bei groben Verstössen zur Auslösung von Verantwortlichkeitsverfahren führen (→ Art. 14 Verantwortlichkeitsgesetz).

Art. 167 BV ist als Organisationsnorm über das Budgetrecht der Bundesversammlung nur selten Gegenstand der höchstrichterlichen Rechtsprechung. Die verfügbaren Entscheide befassen sich hauptsächlich mit analogen Budgetkompetenzen auf kantonaler und kommunaler Ebene, wobei die dabei entwickelten Grundsätze jedoch auch für die Bundesebene relevant sind.

#Budgetbeschlüsse und Ausgabenkompetenzen

BGE 95 I 531 vom 15. Oktober 1969
Das Bundesgericht entwickelte in diesem kantonalen Finanzreferendum die Grundsätze zum Verhältnis von Budgetbeschluss und Ausgabenbeschluss.
Die rechtliche Bedeutung von Budgetbeschlüssen variiert je nach Situation: Sie enthalten primär eine Darstellung erwarteter Einnahmen und Ausgaben, können aber auch materielle Ausgabenbeschlüsse beinhalten.

«Der Beschluss des Grossen Rates, die geforderten Mietzinsen ins Budget aufzunehmen, stellt somit - wenigstens soweit es die erstmalige Bewilligung angeht - einen echten Ausgabenbeschluss [...] dar.»

Diese Rechtsprechung zur Doppelnatur von Budgetbeschlüssen ist auf Art. 167 BV übertragbar: Die Bundesversammlung beschliesst durch die Festsetzung des Voranschlags nicht nur eine Übersicht der geplanten Finanzen, sondern auch materielle Ausgaben des Bundes.

#Gewaltenteilung im Finanzwesen

Die spärliche Rechtsprechung zu Art. 167 BV bestätigt die verfassungsrechtliche Grundaufteilung der Finanzkompetenzen. Das Bundesgericht respektiert die in Art. 167 BV festgeschriebene Finanzhoheit der Bundesversammlung und prüft diese nur zurückhaltend.

Die Parlamentsdebatte vom 2. November 2009 (EDÖB-Empfehlung zur Zusatzdokumentation Voranschlag 2010) unterstrich, dass «die Finanzgewalt bei der Bundesversammlung» liegt und der Voranschlag letztlich durch Parlamentsbeschluss verabschiedet wird.

#Fehlende umfangreiche Rechtsprechung

Die geringe Zahl von BGE-Entscheiden zu Art. 167 BV reflektiert die politische Natur der Budgetkompetenzen. Streitigkeiten über Ausgabenbeschlüsse, Voranschlag und Staatsrechnung werden typischerweise im politischen Prozess der Bundesversammlung und nicht vor Gericht ausgetragen.

Dies entspricht der institutionellen Logik des Gewaltenteilungsprinzips: Die Justiz hält sich bei der Kontrolle parlamentarischer Finanzentscheide zurück, solange diese im Rahmen der verfassungsrechtlichen Kompetenzen erfolgen.

#Schlussfolgerungen

Die verfügbare Rechtsprechung bestätigt Art. 167 BV als zentrales Element der parlamentarischen Budgethoheit. Die Gerichte anerkennen die umfassende Kompetenz der Bundesversammlung über Ausgaben, Voranschlag und Staatsrechnung und greifen nur bei offensichtlichen Verfassungsverletzungen ein. Die praktische Ausgestaltung dieser Kompetenzen obliegt dem politischen Ermessen der Bundesversammlung.