#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 147 BV verankert das Vernehmlassungsverfahren auf Verfassungsstufe. Die Bestimmung geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück und kodifiziert eine lange Tradition der Konsultation in der schweizerischen Rechtsetzung (BBl 1997 I 1, 376 f.). Der Verfassungsgeber wollte die bewährte Praxis der Vernehmlassung, die sich seit dem 19. Jahrhundert entwickelt hatte, ausdrücklich verfassungsrechtlich absichern (BBl 2004 533, 536).
N. 2 Die heutige Formulierung entspricht weitgehend dem Vorschlag des Bundesrates. In den parlamentarischen Beratungen wurde diskutiert, ob die Vernehmlassung als Volksrecht ausgestaltet werden sollte. Dies wurde verworfen, womit der Charakter als Instrument der Mitwirkung im vorparlamentarischen Verfahren beibehalten wurde.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 147 BV steht im 5. Titel über die Bundesbehörden, im 3. Kapitel über die Bundesversammlung und die Bundesverwaltung. Die Platzierung unterstreicht, dass das Vernehmlassungsverfahren Teil des Rechtsetzungsprozesses auf Bundesebene ist. Die Bestimmung weist enge Bezüge zu den politischen Rechten (→ Art. 33 BV) und zum kooperativen Föderalismus (→ Art. 45 BV) auf.
N. 4 Rhinow attestierte der Vernehmlassung eine Nähe zu den politischen Rechten und hob die Parallelen zum Petitionsrecht hervor. Biaggini bezeichnete das Vernehmlassungsverfahren als eine Art formalisierte Ausübung des Petitionsrechts. Die Vernehmlassung ist jedoch kein Volksrecht im engeren Sinn, sondern ein Konsultationsinstrument im Rechtsetzungsprozess.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Adressatenkreis: Art. 147 BV nennt drei Kategorien von Vernehmlassungsadressaten: die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise. Die Kantone sind obligatorische Adressaten bei allen Vernehmlassungen. Ihre Teilnahme ist Ausdruck des kooperativen Föderalismus (↔ Art. 45 BV). Die politischen Parteien werden als Träger der politischen Willensbildung konsultiert. Die «interessierten Kreise» umfassen Verbände, Organisationen und weitere Akteure, die von der Vorlage betroffen sind.
N. 6 Gegenstände der Vernehmlassung: Die Verfassung nennt drei Kategorien: wichtige Erlasse, andere Vorhaben von grosser Tragweite und wichtige völkerrechtliche Verträge. Das Vernehmlassungsgesetz (VlG) konkretisiert diese Begriffe in Art. 3. Umstritten ist, ob zu jeder Gesetzesänderung eine Vernehmlassung durchzuführen ist. Sägesser kam zum Schluss, dass nicht zu jeder Gesetzesänderung eine Vernehmlassung durchgeführt werden muss. Schiess Rütimann vertritt die Ansicht, dass Art. 3 Abs. 1 lit. b VlG gegen Art. 147 BV verstösst.
N. 7 Form der Einladung: Die Verfassung spricht von einer «Einladung zur Stellungnahme». Dies unterstreicht den konsultativen Charakter des Verfahrens. Die Teilnahme ist freiwillig, die eingegangenen Stellungnahmen sind für die Behörden nicht bindend (BBl 2004 533, 540).
#4. Rechtsfolgen
N. 8 Art. 147 BV begründet keinen subjektiven Anspruch auf Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens. Die Rechtsprechung hat wiederholt festgehalten, dass im Rechtsetzungsverfahren kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf rechtliches Gehör besteht (BGE 121 I 230 E. 2b). Die Verletzung von Vernehmlassungsvorschriften führt nur in Ausnahmefällen zur Aufhebung des erlassenen Rechtsakts (BGE 134 I 269 E. 4.3).
N. 9 Die Behörden sind verpflichtet, die Ergebnisse der Vernehmlassung zur Kenntnis zu nehmen und sich damit auseinanderzusetzen. Sie müssen in der Botschaft oder im erläuternden Bericht darlegen, wie sie die Vernehmlassungsergebnisse gewürdigt haben (Art. 8 VlG). Eine detaillierte Begründung für die Nichtberücksichtigung einzelner Stellungnahmen ist jedoch nicht erforderlich (Sägesser, LeGes 2007/3, 485 ff.).
#5. Streitstände
N. 10 Rechtsnatur der Vernehmlassungspflicht: Schiess Rütimann vertritt die Position, dass Art. 4 Abs. 1 VlG die verfassungsmässige Ordnung der politischen Rechte und Art. 147 BV verletzt. Diese Auffassung steht im Widerspruch zur herrschenden Praxis, die das Vernehmlassungsverfahren als politisches Konsultationsinstrument ohne justiziablen Charakter versteht.
N. 11 Umfang der Vernehmlassungspflicht bei Gesetzesänderungen: Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Frage, ob bei allen Gesetzesänderungen eine Vernehmlassung durchzuführen ist. Sägesser vertritt die Ansicht, dass nicht zu jeder Gesetzesänderung eine Vernehmlassung durchgeführt werden muss (Sägesser, Komm. VlG, Art. 3 N. 30 f.). Demgegenüber ging die Bundesversammlung bei der Verabschiedung des VlG davon aus, dass bei allen in Art. 3 Abs. 1 VlG aufgeführten Vorlagen eine Vernehmlassung durchzuführen ist. Schiess Rütimann kritisiert diese extensive Auslegung als verfassungswidrig.
N. 12 Wirkungen der Vernehmlassungsergebnisse: Umstritten ist, inwieweit die Behörden an die Vernehmlassungsergebnisse gebunden sind. Sciarini betont die faktische Bedeutung der Vernehmlassungsergebnisse für den weiteren Entscheidungsprozess (Sciarini, LeGes 2011/2, 191 ff.). Kägi untersucht die Rolle von Argumenten im Vernehmlassungsverfahren und deren Einfluss auf die Entscheidungsfindung (Kägi, LeGes 2011/2, 161 ff.). Die herrschende Lehre geht von einer politischen, aber nicht rechtlichen Bindungswirkung aus.
#6. Praxishinweise
N. 13 Fristen und Verfahren: Die Vernehmlassungsfrist beträgt in der Regel drei Monate (Art. 7 Abs. 2 VlG). Bei dringlichen Vorlagen kann sie verkürzt werden. Die Vernehmlassungsunterlagen müssen den Vorentwurf des Erlasses, einen erläuternden Bericht sowie einen Adressatenkreis enthalten (Art. 9 VlG).
N. 14 Stellungnahmen: Die Stellungnahmen sollten präzise und begründet sein. Blosse Zustimmung oder Ablehnung ohne Begründung haben wenig Gewicht. Konkrete Änderungsvorschläge mit Textformulierungen erhöhen die Chance auf Berücksichtigung. Die Stellungnahmen werden öffentlich zugänglich gemacht (Art. 9 Abs. 2 VlG).
N. 15 Nachträgliche Vernehmlassung: Wurde ein Vernehmlassungsverfahren unterlassen oder mangelhaft durchgeführt, kann dies nachgeholt werden. Das Urteil 2C_273/2024 zeigt, dass eine nachträgliche ordentliche Vernehmlassung zur Heilung des Mangels führen kann. In der Praxis empfiehlt es sich, bei Zweifeln über die Vernehmlassungspflicht eher eine Konsultation durchzuführen, um spätere Verfahrensrügen zu vermeiden.
N. 16 Auswertung und Würdigung: Die Vernehmlassungsergebnisse sind systematisch auszuwerten. Der Bundesrat hat darzulegen, wie er die verschiedenen Positionen gewürdigt hat (Art. 8 VlG). Die Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zeigt, dass die Qualität der Auswertung für die Legitimation der Vorlage zentral ist (BBl 2012 2361 ff.). Eine transparente Darstellung der Vernehmlassungsergebnisse in der Botschaft erleichtert die parlamentarische Beratung.