#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 140 BV führt die Tradition des obligatorischen Referendums fort, die seit der Bundesverfassung von 1848 verankert ist. Die Bestimmung wurde bei der Totalrevision 1999 aus den Art. 89, 89bis, 120, 121 und 123 aBV zusammengeführt und systematisch neu geordnet (BBl 1997 I 418 ff.).
N. 2 Die wichtigste materielle Neuerung betrifft Art. 140 Abs. 1 lit. b BV: Der Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften wurde erstmals ausdrücklich dem obligatorischen Referendum unterstellt. Diese Ergänzung erfolgte als Reaktion auf die EWR-Abstimmung von 1992 und sollte die demokratische Legitimation bei weitreichenden Integrationsschritten stärken (BBl 1997 I 420).
N. 3 Die Streichung von Art. 140 Abs. 2 lit. abis BV (Gegenentwürfe der Bundesversammlung zu Volksinitiativen auf Totalrevision) erfolgte 2003 im Rahmen der Politischen-Rechte-Reform, da diese Bestimmung in der Praxis nie zur Anwendung gelangt war (BBl 2001 4803).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 140 BV bildet zusammen mit Art. 138 (Volksinitiative auf Totalrevision), Art. 139 (Volksinitiative auf Teilrevision) und Art. 141 (fakultatives Referendum) das Kernsystem der direktdemokratischen Mitwirkungsrechte auf Bundesebene. Die Bestimmung regelt abschliessend, in welchen Fällen ein obligatorisches Referendum durchzuführen ist.
N. 5 Das obligatorische Referendum nach Art. 140 Abs. 1 BV unterscheidet sich vom fakultativen Referendum (Art. 141 BV) durch drei Merkmale: Es erfolgt automatisch ohne Unterschriftensammlung, erfordert die Zustimmung von Volk und Ständen (doppeltes Mehr) und betrifft besonders wichtige Verfassungsgeschäfte.
N. 6 Die systematische Zweiteilung in Abs. 1 (Volk und Stände) und Abs. 2 (nur Volk) folgt der Logik, dass Verfassungsänderungen und fundamentale Staatsvertragsgeschäfte die föderative Zustimmung erfordern, während Volksinitiativen als Instrument der Volkssouveränität nur dem Volksmehr unterstehen.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#a) Absatz 1: Obligatorisches Referendum von Volk und Ständen
N. 7 Verfassungsänderungen (lit. a): Jede formelle Änderung der Bundesverfassung untersteht dem obligatorischen Referendum, unabhängig von ihrer materiellen Bedeutung. Dies umfasst auch rein redaktionelle Anpassungen oder die Aufhebung obsoleter Bestimmungen (→ Art. 195 BV).
N. 8 Organisationen für kollektive Sicherheit (lit. b): Nach der bundesrätlichen Definition handelt es sich um universelle oder regionale Organisationen, die sich zum Ziel setzen, einem friedensbrechenden Angreiferstaat organisierten Widerstand zu leisten. Klassisches Beispiel wären die Vereinten Nationen mit ihrem Kapitel-VII-System.
N. 9 Supranationale Gemeinschaften (lit. b): Der Bundesrat definiert diese als Organisationen mit unabhängigen Organen, die durch Mehrheitsbeschluss unmittelbar verbindliche Entscheide für Einzelpersonen erlassen können und über relativ umfassende materielle Befugnisse verfügen. Die EU erfüllt diese Kriterien unbestritten.
N. 10 Umstritten ist die Einordnung des EWR: Hangartner/Kley bejahen die Supranationalität wegen der dynamischen Rechtsentwicklung und der Kompetenzen der EFTA-Überwachungsbehörde. Häfelin/Haller/Keller, Tschannen und Biaggini verneinen sie hingegen, da EWR-Recht nicht unmittelbar anwendbar ist und die Übernahme neuer Rechtsakte der Zustimmung der Vertragsparteien bedarf.
N. 11 Dringliche Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage (lit. c): Diese seltene Konstellation betrifft nur Bundesgesetze, die kumulativ: (1) von der Bundesversammlung als dringlich erklärt wurden (→ Art. 165 BV), (2) keine Verfassungsgrundlage haben und (3) deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt. Sie müssen innerhalb eines Jahres nach Annahme zur Abstimmung gebracht werden.
#b) Absatz 2: Obligatorische Volksabstimmung
N. 12 Volksinitiativen auf Totalrevision (lit. a): Seit der Bundesverfassung von 1999 wurde keine solche Initiative eingereicht. Das Verfahren ist in Art. 138 BV geregelt. Anders als bei der Teilrevision gibt es keinen Gegenentwurf der Bundesversammlung (↔ Art. 139 BV).
N. 13 Abgelehnte Volksinitiativen in Form der allgemeinen Anregung (lit. b): Diese Form der Volksinitiative (→ Art. 139 Abs. 2 BV) kommt in der Praxis kaum vor. Lehnt die Bundesversammlung die allgemeine Anregung ab, unterbreitet sie diese dem Volk zur Abstimmung. Bei Annahme durch das Volk muss die Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage ausarbeiten.
N. 14 Uneinigkeit über Totalrevision (lit. c): Wenn sich National- und Ständerat nicht einigen können, ob eine Totalrevision durchzuführen ist, entscheidet das Volk. Diese Bestimmung kam noch nie zur Anwendung.
#4. Rechtsfolgen
N. 15 Bei den Geschäften nach Abs. 1 ist die Zustimmung von Volk und Ständen erforderlich (doppeltes Mehr). Das Volksmehr berechnet sich nach der Mehrheit der gültig Stimmenden schweizweit, das Ständemehr nach der Mehrheit der Kantone (→ Art. 142 BV).
N. 16 Bei den Geschäften nach Abs. 2 genügt das einfache Volksmehr. Ein Ständemehr ist nicht erforderlich, was die volksinitiativischen Instrumente gegenüber den ordentlichen Verfassungsänderungen privilegiert.
N. 17 Die Durchführung des obligatorischen Referendums ist zwingend. Es gibt keinen Ermessensspielraum und keine Möglichkeit des Verzichts. Die Bundesversammlung muss bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen die Abstimmung anordnen (→ Art. 13 Abs. 1 lit. d PublG).
N. 18 Die Abstimmungsfrist ist gesetzlich nicht fixiert. Die Praxis zeigt, dass zwischen Parlamentsbeschluss und Volksabstimmung typischerweise 3–12 Monate liegen. Bei dringlichen Bundesgesetzen gilt die Jahresfrist von Art. 140 Abs. 1 lit. c BV als absolute Obergrenze.
#5. Streitstände
N. 19 Abschliessender Charakter: Die herrschende Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, § 1383) vertritt, dass Art. 140 BV die Fälle des obligatorischen Referendums abschliessend regelt. Eine Minderheit plädiert für ein ausserordentliches obligatorisches Staatsvertragsreferendum bei besonders wichtigen völkerrechtlichen Verträgen, die nicht unter lit. b fallen (Schulte, Direkte Demokratie und Aussenpolitik, 287 ff.).
N. 20 Supranationalität des EWR: Der Streit um die rechtliche Qualifikation des EWR spaltet die Lehre. Befürworter der Supranationalität (Hangartner/Kley, Demokratische Rechte, § 831) verweisen auf die dynamische Rechtsentwicklung und die quasi-gerichtlichen Kompetenzen der EFTA-Überwachungsbehörde. Die Gegenmeinung (Häfelin/Haller/Keller, § 1932; Tschannen, Staatsrecht, § 15 N. 28; Biaggini, BV-Kommentar, Art. 140 N. 4) betont, dass EWR-Recht der Umsetzung bedarf und keine unmittelbare Wirkung entfaltet.
N. 21 Begriff der kollektiven Sicherheit: Villiger (FS Schindler, 805) vertritt eine weite Auslegung, die auch regionale Sicherheitsbündnisse mit begrenztem Mitgliederkreis erfasst. Die Mehrheitsmeinung (Thürer, SZIER 2005, 42; Ehrenzeller, FS Steinberger, 718) beschränkt den Begriff auf universelle oder quasi-universelle Systeme wie die UNO.
#6. Praxishinweise
N. 22 Bei der Redaktion von Verfassungsbestimmungen ist zu beachten, dass selbst marginale Textänderungen das obligatorische Referendum auslösen. Rein redaktionelle Anpassungen sollten daher mit materiellen Revisionen gebündelt werden.
N. 23 Bei internationalen Verträgen ist frühzeitig zu prüfen, ob die Organisation Merkmale der Supranationalität aufweist. Entscheidend sind: (1) Unabhängigkeit der Organe, (2) Mehrheitsentscheide, (3) unmittelbare Anwendbarkeit der Beschlüsse, (4) Umfang der übertragenen Kompetenzen (Epiney, SJZ 1992, 285).
N. 24 Die Qualifikation eines Bundesgesetzes als dringlich ohne Verfassungsgrundlage nach Art. 165 Abs. 2 BV löst bei Geltungsdauer über einem Jahr automatisch das obligatorische Referendum aus. Diese verfassungsrechtliche Konsequenz ist bei der parlamentarischen Beratung zu berücksichtigen (Glaser, ZBl 2012, 525).
N. 25 Beschwerden gegen die fehlerhafte Anwendung von Art. 140 BV sind problematisch, da Akte der Bundesversammlung grundsätzlich nicht anfechtbar sind (→ Art. 189 Abs. 4 BV). Die korrekte Zuordnung zum obligatorischen oder fakultativen Referendum muss daher primär im parlamentarischen Verfahren sichergestellt werden.