#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Die Einführung des Proporzsystems für Nationalratswahlen erfolgte durch Volksabstimmung vom 13. Oktober 1918, nachdem das Volk drei frühere Initiativen abgelehnt hatte. Diese historische Zäsur beendete das seit 1848 geltende Majorzwahlsystem und führte zu einer fundamentalen Neugestaltung der politischen Landschaft.

N. 2 Die Verfassungsrevision von 1999 übernahm die bisherige Regelung materiell unverändert (BBl 1997 I 1, 370). Der Verfassungsgeber verzichtete bewusst auf eine Neuregelung der umstrittenen Fragen wie der massgebenden Bevölkerungszahl für die Sitzverteilung oder der Wahlkreiseinteilung.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 149 BV steht im systematischen Kontext der Bestimmungen über die Bundesversammlung (5. Titel, 1. Kapitel). Die Norm ist eng verknüpft mit:

• → Art. 150 BV (Ständerat) als zweite Parlamentskammer
• → Art. 34 BV (politische Rechte) als allgemeine Wahlrechtsgarantie
• ↔ Art. 8 Abs. 1 BV (Rechtsgleichheit) bezüglich der Stimmkraftgleichheit
• → Art. 136 BV (politische Rechte) hinsichtlich der Wählbarkeit

N. 4 Als lex specialis geht Art. 149 BV der allgemeinen Wahlrechtsgarantie des Art. 34 BV vor (Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 3.3). Dies hat insbesondere Bedeutung für die Beurteilung der Proporzgerechtigkeit und der kantonalen Wahlkreiseinteilung.

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#Abgeordnete des Volkes (Abs. 1)

N. 5 Die 200 Nationalräte sind Abgeordnete des Volkes, nicht Vertreter ihrer Kantone. Diese Charakterisierung unterscheidet den Nationalrat fundamental vom Ständerat und begründet das freie Mandat ohne Instruktionsgebundenheit.

N. 6 Die Festlegung auf 200 Sitze erfolgte 1962 (AS 1963 847). Diese Zahl bildet einen Kompromiss zwischen angemessener Repräsentation und Arbeitsfähigkeit des Parlaments.

#Proporzsystem (Abs. 2)

N. 7 Der "Grundsatz des Proporzes" verlangt eine Sitzverteilung entsprechend den Stimmenanteilen der Parteien. Das Bundesgesetz über die politischen Rechte konkretisiert dies durch das Verfahren Hagenbach-Bischoff (BGE 129 I 185 E. 7.1.1).

N. 8 Die "direkte Wahl" schliesst Wahlmännergremien aus und garantiert die unmittelbare Legitimation durch das Stimmvolk. Die vierjährige Legislaturperiode mit Gesamterneuerung sichert die periodische demokratische Rückbindung.

#Wahlkreise (Abs. 3)

N. 9 Die Festlegung der Kantone als Wahlkreise ist eine bewusste föderalistische Entscheidung. Diese historisch gewachsene Einteilung geniesst hohe Legitimität (Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 4.3).

N. 10 Die kantonale Wahlkreiseinteilung führt zu erheblichen Unterschieden in der Proporzgerechtigkeit. In kleinen Kantonen mit wenigen Sitzen ist die Erfolgswertgleichheit strukturell eingeschränkt (Garrone, L'élection populaire en Suisse, 182 ff.).

#Sitzverteilung (Abs. 4)

N. 11 Die "Bevölkerungszahl" als Verteilungsschlüssel ist nicht abschliessend definiert. Der Bundesrat vertritt die Position, dass die ständige Wohnbevölkerung einschliesslich Ausländer massgebend sei, da auch sie wie die Schweizer Zölle und Steuern bezahlen.

N. 12 Die Garantie mindestens eines Sitzes pro Kanton privilegiert kleine Kantone und durchbricht das reine Proporzprinzip zugunsten föderalistischer Rücksichtnahme.

#4. Rechtsfolgen

N. 13 Art. 149 BV begründet:

• Das subjektive Recht auf Teilnahme an Nationalratswahlen nach dem Proporzsystem
• Den Anspruch der Kantone auf mindestens einen Nationalratssitz
• Die Pflicht zur Durchführung von Gesamterneuerungswahlen alle vier Jahre
• Das Verbot von Wahlkreisänderungen ohne Verfassungsrevision

N. 14 Die Verfassungsnorm entfaltet unmittelbare Wirkung und bedarf der Konkretisierung durch das Bundesgesetz über die politischen Rechte (SR 161.1) nur in technischen Detailfragen.

#5. Streitstände

#Berechnungsgrundlage der Sitzverteilung

N. 15 Umstritten ist, welche Bevölkerung für die Sitzverteilung massgebend ist:

• Bundesrat: Die ständige Wohnbevölkerung einschliesslich Ausländer soll berücksichtigt werden
• Ein Teil der Lehre: Diese Argumentationslinie lasse die Inkongruenz zwischen Vertretern und Vertretenen ausser Acht
• Schumacher: Plädiert für die Berücksichtigung nur der Stimmberechtigten (ZBl 1999, 524 f.)

#Proporzgerechtigkeit in kleinen Kantonen

N. 16 Die Doktrin diskutiert kontrovers, ob die faktische Benachteiligung kleiner Parteien in Kantonen mit wenigen Sitzen verfassungskonform ist:

• Garrone: Sieht darin eine systembedingte, aber problematische Ungleichheit (L'élection populaire, 186)
• Vatter: Betont die föderalistische Legitimation dieser Verzerrung (Das politische System, 242)
• Weber: Fordert Verbesserungen der "Proporzgenauigkeit" innerhalb des bestehenden Systems (AJP 2010, 1378 ff.)

#6. Praxishinweise

N. 17 Bei Wahlbeschwerden ist zu beachten:

• Art. 149 BV geht als lex specialis Art. 34 BV vor
• Das Bundesgesetz über die politischen Rechte regelt das Verfahren abschliessend
• Nachzählungen unterliegen den speziellen Regeln des Art. 11 VPR, nicht der allgemeinen Abstimmungsrechtsprechung (BGE 138 II 5)

N. 18 Für Verfassungsrevisionen betreffend das Wahlsystem gilt:

• Änderungen der Wahlkreiseinteilung erfordern eine Verfassungsänderung
• Das Proporzsystem kann nicht auf Gesetzesstufe modifiziert werden
• Internationale Verpflichtungen (→ Art. 25 UNO-Pakt II) sind zu beachten

N. 19 Die praktische Umsetzung erfolgt durch:

• Bundesgesetz über die politischen Rechte (SR 161.1)
• Verordnung über die politischen Rechte (SR 161.11)
• Kantonale Ausführungsbestimmungen im Rahmen der Bundesvorgaben

#Wahlsystem und Proporzprinzip

Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 3.2 Beschwerde gegen Ausschreibung der Nationalratswahl im Kanton Zug; Verfassungskonformität des Sitzzuteilungsverfahrens. Das Urteil bestätigt die verfassungsrechtliche Grundlage des Nationalratswahlsystems nach Art. 149 BV.

«Die Nationalratswahlen sind in der Bundesverfassung und im Bundesgesetz über die politischen Rechte geregelt. Nach Art. 149 Abs. 2 BV werden die Abgeordneten im Nationalrat vom Volk in direkter Wahl nach dem Grundsatz des Proporzes bestimmt, wobei alle vier Jahre eine Gesamterneuerung stattfindet. Jeder Kanton bildet einen Wahlkreis (Art. 149 Abs. 3 BV), und die Sitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jedem Kanton mindestens ein Sitz zusteht (Art. 149 Abs. 4 BV).»

Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 3.3 Verfahrensspezifische Auslegung von Art. 149 BV im Verhältnis zu Art. 34 BV. Das Bundesgericht hält fest, dass Art. 149 BV als lex specialis gegenüber der allgemeinen Wahlrechtsgarantie steht.

«Das im Bundesgesetz vorgesehene Wahlsystem entspricht möglicherweise den Anforderungen des Bundesgerichts an ein Wahlsystem bei kantonalen und kommunalen Proporzwahlen gemäss Art. 34 BV nicht. Es fragt sich immerhin, ob das geltende Wahlverfahren des einfachen Proporzes nicht bereits in Art. 149 BV verbindlich vorbestimmt ist und diese Verfassungsnorm Art. 34 BV als lex specialis vorgeht.»

#Völkerrechtskonforme Auslegung

Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 4.3 Vereinbarkeit des Nationalratswahlsystems mit Art. 25 UNO-Pakt II. Die föderale Struktur der Wahlkreiseinteilung nach Kantonen wird völkerrechtlich als gerechtfertigt erachtet.

«Die Bundesverfassung legt in Art. 149 Abs. 3 BV ausdrücklich die traditionell-föderal bestimmten Kantonsgebiete als Wahlkreise fest. Diese Einteilung geht auf die Einführung des Proporzwahlsystems für die Nationalratswahlen in der Volksabstimmung vom 13. Oktober 1918 zurück, weist damit einen ausgeprägten historischen sowie bundesstaatlichen Bezug auf und verfügt dementsprechend über eine hohe Legitimität.»

#Nachzählung bei Stimmengleichheit

BGE 138 II 5 vom 1.1.2011 E. 2.2 Anspruch auf Nachzählung im Nationalratswahlverfahren. Das Bundesgericht präzisiert die spezifischen Anforderungen für Nationalratswahlen im Proporzverfahren.

«Die Bundesgesetzgebung ordnet die Wahl des Nationalrats im Proporzverfahren in erschöpfender Weise; insbesondere ist die Frage, ob und wann eine Nachzählung vorzunehmen ist, in Art. 11 VPR geregelt. Die mit BGE 136 II 132 für Abstimmungen begründete Praxis ist in diesem Bereich nicht anwendbar.»

BGE 138 II 5 vom 1.1.2011 E. 2.3 Besonderheiten des Nationalratswahlverfahrens gegenüber eidgenössischen Abstimmungen. Die Rechtsprechung unterstreicht die spezialgesetzliche Regelung der Nationalratswahlen.

«Die in BGE 136 II 132 begründete Rechtsprechung, wonach ein sehr knappes Ergebnis in einer eidgenössischen Volksabstimmung eine 'Unregelmässigkeit' im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR darstellt und Anspruch auf eine Nachzählung einräumt, ist auf die Wahl des Nationalrats im Proporzverfahren nicht anwendbar (Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR), weil das Verfahren von Dringlichkeit geprägt und im Einzelnen vom BPR detailliert geordnet wird.»

#Historische Entwicklung

BGE 129 I 185 vom 18.12.2002 E. 7.1.1 Grundlagen des Sitzzuteilungsverfahrens nach Hagenbach-Bischoff. Das Urteil bestätigt die gesetzliche Ausgestaltung des in Art. 149 BV verankerten Proporzprinzips.

«Das Gesetz legt im Wesentlichen eine Sitzzuteilung nach dem Verteilsystem Hagenbach-Bischoff fest (so insbesondere nach Art. 40 ff. BPR).»