#1. Genesi storica
N. 1 L'art. 189 Cost. è stato creato nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale del 18 aprile 1999 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2000. La disposizione ha ripreso sostanzialmente le competenze del Tribunale federale già esistenti sotto la vecchia Costituzione federale del 1874, riunendole però per la prima volta in un'unica norma costituzionale (FF 1997 I 1, 480 ss.).
N. 2 La riforma della giustizia del 12 marzo 2000, entrata in vigore il 1° gennaio 2007, ha comportato importanti modifiche. In particolare è stato abrogato l'art. 189 cpv. 1bis, che disciplinava le competenze amministrativo-giudiziarie del Tribunale federale. Queste sono state ora ancorate a livello di legge nella Legge sul Tribunale federale (LTF) e nella Legge sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) (DTF 138 I 61 consid. 3; FF 2001 4202, 4335 ss.).
N. 3 Con l'art. 189 Cost. il costituente ha perseguito l'obiettivo di ancorare a livello costituzionale le competenze essenziali del Tribunale federale e rafforzare così lo Stato di diritto. Allo stesso tempo si voleva lasciare al legislatore un certo margine di manovra per la configurazione delle competenze del Tribunale federale, il che si esprime nei cpv. 3 e 4 della disposizione (FF 1997 I 480).
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 189 Cost. si trova nel 5° titolo della Costituzione federale sulle autorità federali, nel 4° capitolo sul Tribunale federale e le altre autorità giudiziarie. La norma completa l'art. 188 Cost., che definisce la posizione del Tribunale federale quale suprema autorità giudiziaria della Confederazione.
N. 5 La disposizione è in stretto rapporto sistematico con:
- → Art. 190 Cost. (diritto determinante), che stabilisce il vincolo del Tribunale federale alle leggi federali e al diritto internazionale
- → Art. 191 Cost. (accesso al Tribunale federale), che garantisce il diritto di accesso al Tribunale federale
- ↔ Art. 29a Cost. (garanzia della via giudiziaria), che assicura il diritto alla valutazione da parte di un'autorità giudiziaria
- → Art. 5 Cost. (principi dell'attività statale sotto l'impero del diritto), in particolare il principio di legalità
N. 6 Nel contesto della struttura statale federale è significativo il legame con l'art. 3 Cost. (Cantoni) e l'art. 42 Cost. (compiti della Confederazione). Le competenze ancorate nell'art. 189 cpv. 1 lett. d ed e Cost. per i diritti costituzionali cantonali e l'autonomia comunale sottolineano il ruolo del Tribunale federale quale custode del federalismo (DTF 143 I 272 consid. 2.2).
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
#Cpv. 1: Controversie per violazione di diritto
N. 7 Il concetto di "controversie" comprende tutte le controversie giuridiche, indipendentemente dal fatto che si tratti di questioni di diritto civile, penale o pubblico. Sono incluse sia le violazioni di diritto individuali sia i procedimenti di controllo astratto delle norme (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo alla Cost., 4a ed. 2023, art. 189 n. 3).
N. 8 Lett. a (diritto federale): Comprende l'intero ordinamento giuridico della Confederazione, inclusi Costituzione, leggi, ordinanze e decreti federali di obbligatorietà generale. La competenza praticamente più importante del Tribunale federale.
N. 9 Lett. b (diritto internazionale): Comprende tutte le norme di diritto internazionale vincolanti per la Svizzera, in particolare i trattati internazionali, il diritto internazionale consuetudinario e i principi generali del diritto. DTF 145 IV 364 consid. 3.3 sottolinea l'importanza di questa competenza per la verifica della compatibilità del diritto svizzero con gli obblighi internazionali.
N. 10 Lett. c (diritto intercantonale): Riguarda i trattati tra Cantoni (concordati) nonché il diritto stabilito da organi intercantonali. Di rilevanza pratica sono in particolare i concordati scolastici e di polizia (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale svizzero, 3a ed. 2016, n. 3489).
N. 11 Lett. d (diritti costituzionali cantonali): Comprende tutti i diritti soggettivi ancorati nelle costituzioni cantonali, nella misura in cui vadano oltre lo standard minimo del diritto costituzionale federale. DTF 128 I 3 consid. 1a conferma l'azionabilità autonoma dei diritti fondamentali cantonali.
N. 12 Lett. e (autonomia comunale): L'autonomia comunale è protetta sia dall'art. 50 Cost. sia dal diritto costituzionale cantonale. DTF 143 I 272 consid. 2.3 precisa che è compresa anche l'autonomia garantita dalla costituzione cantonale di altri enti di diritto pubblico (ad es. comuni scolastici).
N. 13 Lett. f (diritti politici): Comprende le violazioni delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. La competenza sussiste sia per la tutela giuridica preventiva sia per quella successiva (DTF 138 I 61 consid. 3-4).
#Cpv. 2: Controversie tra Confederazione e Cantoni o tra Cantoni
N. 14 Questa competenza fa del Tribunale federale l'unica istanza per i conflitti di competenza federalistici. Sono comprese sia le controversie di diritto pubblico sia quelle di diritto civile (DTF 137 III 593 consid. 1-4). L'azione avviene secondo l'art. 120 LTF.
#Cpv. 3: Estensione legale delle competenze
N. 15 Il legislatore può attribuire al Tribunale federale ulteriori competenze. Esempi importanti sono le competenze secondo la Legge sul Tribunale federale, la Legge sul Tribunale amministrativo federale e competenze di leggi speciali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale federale svizzero, 10a ed. 2020, n. 1684).
#Cpv. 4: Clausola d'immunità
N. 16 La disposizione protegge in linea di principio gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale dalla verifica giudiziaria. Ciò corrisponde al principio della separazione dei poteri e rispetta il margine di configurazione politica delle supreme autorità federali (DTF 129 II 193 consid. 2.1; DTF 138 I 61 consid. 2).
N. 17 Il concetto di "atti" comprende tutte le azioni delle autorità citate, indipendentemente dalla loro forma giuridica. Sono incluse leggi federali, decreti federali, ordinanze del Consiglio federale nonché decisioni su casi singoli (Tschannen/Zimmerli/Müller, Diritto amministrativo generale, 4a ed. 2014, § 54 n. 12).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 18 L'art. 189 Cost. fonda la competenza costituzionale del Tribunale federale. Se manca una delle violazioni di diritto menzionate nel cpv. 1, il Tribunale federale non è competente per la valutazione. La norma ha quindi un effetto che fonda e allo stesso tempo limita la competenza.
N. 19 La clausola d'immunità nel cpv. 4 comporta l'inammissibilità di mezzi di ricorso contro gli atti citati. Il Tribunale federale non entra in materia sui ricorsi corrispondenti. Eccezioni esistono solo nella misura in cui la legge le prevede espressamente, ad esempio per le decisioni del Consiglio federale nel diritto del personale federale (DTF 129 II 193 consid. 2.1).
N. 20 Per le controversie tra Cantoni o tra Confederazione e Cantoni secondo il cpv. 2, il Tribunale federale decide quale unica istanza. Non esiste un sistema di istanze cantonali (DTF 137 III 593).
#5. Punti controversi
N. 21 Portata della clausola d'immunità: È controversa la portata dell'art. 189 cpv. 4 Cost. Mentre Rhinow/Schefer/Uebersax (Diritto costituzionale svizzero, n. 3502) sostengono un'interpretazione restrittiva, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentario di San Gallo, art. 189 n. 24) propendono per un'interpretazione ampia. La giurisprudenza tende a un'interpretazione estensiva (DTF 147 I 194 consid. 2.2).
N. 22 Rapporto con il diritto internazionale: È discusso in modo controverso il rapporto tra l'art. 189 cpv. 1 lett. b Cost. e l'art. 190 Cost. in caso di conflitti tra diritto internazionale e diritto federale. Una parte della dottrina sostiene che l'art. 189 Cost. regola solo la competenza, non però il criterio di verifica. Müller/Schefer (Diritti fondamentali in Svizzera, 4a ed. 2008, p. 982) vedono invece nell'art. 189 cpv. 1 lett. b Cost. una competenza di verifica autonoma.
N. 23 Giustiziabilità dei diritti politici: La portata dell'art. 189 cpv. 1 lett. f Cost. è controversa. Tschannen (in: Ehrenzeller et al., Commentario di San Gallo, art. 189 n. 16) sostiene una giustiziabilità completa. Kley propende per la moderazione nelle questioni di discrezionalità politica.
#6. Indicazioni pratiche
N. 24 Nell'impugnazione di atti normativi cantonali occorre verificare se può essere denunciata una violazione del diritto federale (lett. a), dei diritti costituzionali cantonali (lett. d) o dell'autonomia comunale (lett. e). Se manca un simile punto di aggancio, la verifica da parte del Tribunale federale è esclusa.
N. 25 I ricorsi contro atti dell'Assemblea federale o del Consiglio federale sono sin dall'inizio senza prospettive di successo, salvo che sia data un'eccezione legale. Ciò vale anche per le ordinanze del Consiglio federale e le spiegazioni di voto (DTF 147 I 194).
N. 26 Per le controversie intercantonali è da osservare il procedimento d'azione secondo l'art. 120 LTF. I Cantoni interessati sono parti, non le autorità cantonali coinvolte (DTF 137 III 593 consid. 5).
N. 27 L'invocazione del diritto internazionale (lett. b) presuppone che esista una norma di diritto internazionale vincolante per la Svizzera. Il soft law e gli standard internazionali non vincolanti non sono sufficienti (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo, art. 189 n. 10).