#1. Genesi storica
N. 1 La revisione costituzionale del 1999 ha portato a un riordinamento fondamentale del diritto d'urgenza. Il messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 406 ss.) ha sottolineato la necessità di disciplinare il diritto d'urgenza, precedentemente basato sull'art. 89bis aCost., in modo costituzionalmente più preciso. Il costituente perseguiva tre obiettivi principali: primo, il rafforzamento della legittimazione democratica mediante chiare regole di limitazione nel tempo, secondo, la distinzione tra diritto d'urgenza costituzionalmente conforme e costituzionalmente contrario, e terzo, la prevenzione dell'uso abusivo mediante il divieto di rinnovo di progetti respinti.
N. 2 L'evoluzione storica del diritto d'urgenza risale al periodo tra le due guerre. In particolare durante la crisi economica degli anni '30 e nella Seconda Guerra Mondiale si fece uso estensivo di decreti federali urgenti. Questa prassi portò nel 1949 all'introduzione dell'art. 89bis aCost., che creò per la prima volta una base costituzionale per il diritto d'urgenza. La revisione totale del 1999 riprese i principi consolidati, ma precisò considerevolmente i presupposti e i limiti.
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 165 Cost. è inquadrato nel 3° titolo («Confederazione, Cantoni e Comuni»), 5° capitolo («Assemblea federale»), 3ª sezione («Procedura»). La norma è in stretto rapporto sistematico con → l'art. 164 Cost. (legislazione), → l'art. 166 Cost. (procedura parlamentare) e → l'art. 141 Cost. (referendum facoltativo). Essa costituisce un'eccezione alla procedura legislativa ordinaria e modifica i diritti referendari regolari.
N. 4 Nel rapporto con i diritti popolari l'art. 165 Cost. rappresenta una limitazione qualificata. Mentre il referendum facoltativo ordinario secondo l'art. 141 Cost. ha un effetto sospensivo, il diritto d'urgenza consente l'entrata in vigore immediata sotto riserva di una votazione popolare successiva. Questa costruzione rispecchia la tensione tra legittimazione democratica e capacità d'azione statale.
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
N. 5 Urgenza temporale (cpv. 1): L'elemento costitutivo centrale «la cui entrata in vigore non sopporta indugio» richiede un'urgenza temporale qualificata. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 147 I 420 consid. 2.3) la clausola d'urgenza deve essere interpretata restrittivamente. Non basta che una regolamentazione rapida appaia desiderabile; deve piuttosto sussistere una situazione in cui l'attesa fino al decorso del termine referendario comporterebbe svantaggi considerevoli per importanti interessi pubblici.
N. 6 Maggioranza qualificata (cpv. 1): La dichiarazione d'urgenza richiede il consenso della maggioranza dei membri di ogni Camera, ossia almeno 101 voti nel Consiglio nazionale e 24 voti nel Consiglio degli Stati. Questa maggioranza assoluta rappresenta un ostacolo più elevato della maggioranza semplice dei votanti per i decreti ordinari e sottolinea il carattere eccezionale del diritto d'urgenza.
N. 7 Limitazione nel tempo (cpv. 1 e 3): Le leggi federali urgenti devono essere imperativamente limitate nel tempo. La dottrina (Tschannen, Commentario di San Gallo Cost., art. 165 n. 8) sostiene unanimemente che la limitazione nel tempo deve essere fissata già nella legge stessa e non può durare arbitrariamente a lungo. La limitazione nel tempo serve a impedire un aggiramento duraturo della procedura legislativa ordinaria.
N. 8 Conformità costituzionale (cpv. 2 e 3): L'art. 165 Cost. distingue tra leggi federali urgenti costituzionalmente conformi (cpv. 2) e quelle prive di base costituzionale (cpv. 3). Questa distinzione ha conseguenze per la procedura referendaria: le leggi costituzionalmente conformi sottostanno solo al referendum facoltativo (votazione popolare), mentre le leggi costituzionalmente contrarie sottostanno alla votazione obbligatoria di popolo e Cantoni.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 9 Entrata in vigore immediata: La conseguenza giuridica primaria della dichiarazione d'urgenza è la possibilità dell'entrata in vigore immediata senza osservanza del termine referendario di 100 giorni secondo l'art. 141 cpv. 1 Cost. La legge dispiega piena efficacia giuridica immediatamente dopo la sua approvazione e pubblicazione.
N. 10 Controllo democratico successivo: Per le leggi federali urgenti costituzionalmente conformi (cpv. 2) la legge decade se non viene accettata dal popolo entro un anno dall'approvazione da parte dell'Assemblea federale. Il termine inizia a decorrere indipendentemente dal fatto che sia lanciato un referendum o meno. Per le leggi costituzionalmente contrarie (cpv. 3) è richiesto il consenso di popolo e Cantoni.
N. 11 Divieto di rinnovo (cpv. 4): Una legge federale urgente respinta nella votazione popolare non può essere rinnovata. Questo divieto assoluto di rinnovo impedisce che l'Assemblea federale aggiri la volontà popolare mediante una nuova dichiarazione d'urgenza. Secondo la dottrina dominante (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo Cost., art. 165 n. 15) il divieto si riferisce al contenuto normativo essenziale, non a ogni dettaglio.
#5. Controversie
N. 12 Portata dell'urgenza: Nella dottrina è controverso quanto strettamente debba essere interpretato il concetto «non sopporta indugio». Rhinow/Schefer/Uebersax (Diritto costituzionale svizzero, 3ª ed. 2016, n. 2687) propendono per un'interpretazione molto restrittiva e richiedono un pericolo immediato per importanti obiettivi statali. Al contrario Tschannen (Commentario di San Gallo Cost., art. 165 n. 5) rappresenta una posizione un po' meno rigorosa e ritiene sufficiente anche un'azione preventiva in situazioni di crisi prevedibili.
N. 13 Urgenza costituzionalmente contraria: È controversa la discussione sull'ammissibilità delle leggi federali urgenti costituzionalmente contrarie secondo il cpv. 3. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto dello Stato federale svizzero, 10ª ed. 2020, n. 1893) vedono in ciò una problematica violazione del primato costituzionale. Biaggini (Commentario Cost., 2ª ed. 2017, art. 165 n. 6) giustifica invece la disciplina come valvola necessaria per situazioni di crisi straordinarie, ma sottolinea la necessità della massima moderazione.
N. 14 Giustiziabilità: Un altro punto controverso riguarda la sindacabilità giudiziale della dichiarazione d'urgenza. Il Tribunale federale ha stabilito in DTF 148 IV 298 consid. 3.2.1 che gli atti dell'Assemblea federale in linea di principio non possono essere impugnati (art. 189 cpv. 4 Cost.). Parti della dottrina (Kiener/Kälin/Wyttenbach, Diritti fondamentali, 3ª ed. 2018, § 3 n. 78) criticano questa giurisprudenza come preoccupante dal punto di vista dello Stato di diritto e richiedono almeno un controllo di evidenza in caso di abuso manifesto.
#6. Indicazioni pratiche
N. 15 Nella preparazione di legislazione urgente è richiesta particolare cura. Il messaggio deve motivare l'urgenza in modo sostanziato e illustrare perché non si può attendere la procedura ordinaria. Non bastano mere affermazioni o il rinvio a pressioni politiche per l'azione. Concretamente devono essere specificati gli svantaggi minaccianti in caso di mancata azione.
N. 16 La limitazione nel tempo deve essere prevista già nel progetto di legge. Nella prassi si è affermata come usuale una limitazione nel tempo di 1-2 anni. Con termini più lunghi sussiste il pericolo che l'urgenza sia messa in dubbio. Se la disciplina deve durare oltre la limitazione nel tempo, deve essere avviata per tempo la procedura legislativa ordinaria.
N. 17 Per il trattamento parlamentare si raccomanda uno stretto coordinamento tra le Camere, poiché la maggioranza qualificata deve essere raggiunta in entrambe le Camere. L'esperienza mostra che in particolare nel Consiglio degli Stati i necessari 24 voti non sono sempre assicurati per progetti controversi. Una consultazione preventiva dei capigruppo può evitare sorprese.