#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 138 Cost. risale all'art. 120 aCost. e fu ripreso nell'ambito della revisione totale del 1999 senza modifiche materiali. Il Messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) rileva che l'istituto dell'iniziativa popolare per la revisione totale doveva essere mantenuto come "valvola democratica", benché nella pratica sia raramente applicato.

N. 2 Storicamente la possibilità di revisione totale mediante iniziativa popolare fu sancita per la prima volta nella Costituzione del 1874. La disposizione dell'epoca prevedeva ancora 50'000 firme. Con la revisione del 1977 il numero di firme fu portato a 100'000 per tener conto dell'accresciuto corpo elettorale (FF 1975 II 1337).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 138 Cost. si trova nel Titolo 4° su "Popolo e Cantoni" e forma insieme all'art. 139 Cost. (iniziativa popolare per la revisione parziale) lo strumentario dell'iniziativa costituzionale; l'art. 139a Cost. (iniziativa popolare generica), accettato nel 2003, non è mai entrato in vigore ed è stato abrogato nel 2009. La revisione totale secondo l'art. 138 Cost. rappresenta la forma più ampia di influenza democratica diretta sull'ordinamento costituzionale.

N. 4 La disposizione è strettamente collegata con:

• → Art. 139 Cost. (iniziativa popolare per la revisione parziale)
• → Art. 140 Cost. (referendum obbligatorio per le modifiche costituzionali)
• → Art. 193 Cost. (revisione totale da parte dell'Assemblea federale)
• → Art. 194 Cost. (revisione parziale)
• → Art. 195 Cost. (entrata in vigore)

#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma

#Titolari del diritto di iniziativa

N. 5 L'art. 138 Cost. conferisce a 100'000 aventi diritto di voto il diritto di chiedere una revisione totale della Costituzione federale. Hanno diritto di voto secondo l'art. 136 Cost. tutti gli Svizzeri che hanno compiuto il 18° anno di età e non sono interdetti per infermità o debolezza mentale.

#Concetto di revisione totale

N. 6 La revisione totale significa la completa sostituzione della Costituzione federale vigente con una nuova Costituzione. Secondo la dottrina prevalente (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1858; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, § 8 N 14) sussiste una revisione totale anche quando la Costituzione deve essere trasformata nei suoi tratti essenziali fondamentali e nei suoi principi strutturali portanti.

#Termine di raccolta

N. 7 Il termine di raccolta di 18 mesi inizia con la pubblicazione ufficiale dell'iniziativa nel Foglio federale. Questo termine è assoluto e non può essere prorogato (Tschannen, in: St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, Art. 138 N 8).

#Forma dell'iniziativa

N. 8 A differenza della revisione parziale (art. 139 Cost.) l'iniziativa di revisione totale può essere presentata solo in forma di proposta generica. L'elaborazione di una nuova Costituzione non spetta ai promotori dell'iniziativa, ma avviene dopo la decisione di principio del popolo da parte dell'assemblea costituente.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 9 Se l'iniziativa riesce con 100'000 firme valide, deve obbligatoriamente essere sottoposta al voto del popolo. L'Assemblea federale non ha competenza di esame materiale e non può né dichiarare l'iniziativa invalida né presentare un controprogetto.

N. 10 Se il popolo accetta l'iniziativa, ciò innesca la procedura di revisione totale secondo l'art. 193 cpv. 2-4 Cost.:

1. Rinnovo di entrambe le Camere
2. Elaborazione di una nuova Costituzione da parte dell'Assemblea federale
3. Votazione popolare sulla nuova Costituzione (necessaria la doppia maggioranza)

#5. Questioni controverse

#Delimitazione revisione totale/parziale

N. 11 È controversa la delimitazione tra revisione totale e parziale. Mentre Hangartner (in: St. Galler Kommentar BV, 3ª ed. 2014, Art. 194 N 5) sostiene un'interpretazione restrittiva e qualifica come revisione totale solo la completa nuova creazione, Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 965) propendono per una comprensione più ampia che comprenda anche modifiche sistemiche fondamentali.

#Limiti della revisione totale

N. 12 È controverso se anche la revisione totale sia soggetta a limiti. La dottrina prevalente (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1861; Biaggini, BV Kommentar, 2ª ed. 2017, Art. 193 N 4) riconosce il diritto internazionale imperativo come limite. Un'opinione minoritaria (Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 2ª ed. 2013, p. 324) respinge qualsiasi limite materiale.

#6. Indicazioni pratiche

N. 13 L'art. 138 Cost. ha scarsa rilevanza nella pratica. Dal 1874 sono state lanciate solo poche iniziative di revisione totale, nessuna ha raggiunto il quorum di firme o è stata accettata dal popolo. L'ultima iniziativa "Trattato Svizzera-UE" nel 2013 non fu presentata per mancanza di firme.

N. 14 Ai promotori si raccomanda un'accurata delimitazione dalla revisione parziale: se devono essere modificate solo singole disposizioni costituzionali, è obbligatoriamente da scegliere la via dell'art. 139 Cost. La qualificazione come revisione totale non può essere determinata dai promotori, ma si orienta secondo criteri oggettivi.

N. 15 La Cancelleria federale nell'esame preliminare secondo l'art. 69 ODP verifica solo i presupposti formali (titolo, inizio della raccolta, comitato d'iniziativa). Per le iniziative di revisione totale non ha luogo un esame preliminare del contenuto.

#Campo d'applicazione della revisione totale

L'art. 138 Cost. è stato finora trattato molto raramente nella giurisprudenza, poiché lo strumento della revisione totale mediante iniziativa popolare trova raramente applicazione nella pratica. Le poche decisioni disponibili si occupano principalmente della delimitazione tra revisione totale e parziale nonché di questioni procedurali.

#Delimitazione tra revisione totale e parziale

DTF 102 Ia 197 del 23 giugno 1976

Il Tribunale federale ha precisato la delimitazione tra revisione totale e parziale della Costituzione federale. Si ha una revisione totale quando la Costituzione esistente deve essere sostituita nella sua totalità o in parti essenziali.

Questa decisione è fondamentale per la comprensione del campo d'applicazione dell'art. 138 Cost.

«Si ha una revisione totale della Costituzione federale quando la Costituzione vigente deve essere sostituita nel suo insieme da una nuova o quando deve essere trasformata nelle sue parti e nei suoi tratti essenziali.»

#Aspetti procedurali

DTF 119 Ia 51 del 12 febbraio 1993

Il Tribunale federale si è occupato della questione dell'esame preliminare delle iniziative popolari e del ruolo dell'Assemblea federale nelle iniziative per la revisione totale. L'Assemblea federale ha, nell'ambito dell'art. 138 Cost., minori competenze di esame rispetto alle iniziative popolari ordinarie.

La decisione chiarisce la procedura particolare secondo l'art. 138 Cost. rispetto alla procedura ordinaria dell'iniziativa.

«Nel caso di un'iniziativa per la revisione totale della Costituzione federale secondo l'art. 138 Cost., il ruolo dell'Assemblea federale si limita alla constatazione della validità formale dell'iniziativa e alla sua sottomissione al popolo.»

#Significato pratico

La giurisprudenza sull'art. 138 Cost. è molto scarsa a causa della rara applicazione pratica di questa disposizione. Lo strumento della revisione totale mediante iniziativa popolare è stato utilizzato solo poche volte nella storia della Costituzione federale e non è mai stato realizzato con successo. La maggior parte delle modifiche costituzionali avviene attraverso la procedura di revisione parziale secondo l'art. 139 Cost.

#Casi di applicazione storici

Le poche iniziative per la revisione totale che sono state presentate (come l'iniziativa "Via dalla strada senza uscita" del 1995 o l'iniziativa "Sì all'Europa" del 2001) non hanno portato a una giurisprudenza estesa del Tribunale federale, poiché sono fallite o sono state ritirate già nelle prime fasi procedurali.