1Die Stimmberechtigten stimmen gleichzeitig über die Initiative und den Gegenentwurf ab.
2Sie können beiden Vorlagen zustimmen. In der Stichfrage können sie angeben, welcher Vorlage sie den Vorrang geben, falls beide angenommen werden.
3Erzielt bei angenommenen Verfassungsänderungen in der Stichfrage die eine Vorlage mehr Volks- und die andere mehr Standesstimmen, so tritt die Vorlage in Kraft, bei welcher der prozentuale Anteil der Volksstimmen und der prozentuale Anteil der Standesstimmen in der Stichfrage die grössere Summe ergeben.
#Base legale
Costituzione federale (RS 101): https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/it#art_139b
#Panoramica
L'art. 139b Cost. disciplina la procedura in caso di votazione contemporanea su un'iniziativa popolare e un controprogetto diretto. La disposizione concerne tutti gli aventi diritto di voto svizzeri nelle votazioni federali su modifiche costituzionali.
Votazione contemporanea: Quando l'Assemblea federale contrappone un controprogetto diretto a un'iniziativa popolare, entrambi i progetti sono sottoposti a votazione nella stessa domenica di votazione. Ciò garantisce trasparenza ed evita ritardi tattici.
Doppio sì possibile: Gli aventi diritto di voto possono approvare sia l'iniziativa sia il controprogetto. Questo sistema permette un'espressione differenziata dell'opinione - ad esempio quando qualcuno sostiene delle riforme, ma ritiene il controprogetto migliore dell'iniziativa (Kley, ZBl 2011, 2, 15).
La domanda risolutiva decide: se entrambi i testi sono accettati, decide la domanda risolutiva. Entra in vigore il testo che vi ottiene sia la maggioranza del Popolo sia quella dei Cantoni. Se un testo ottiene la maggioranza del Popolo e l'altro quella dei Cantoni, per ciascun testo si sommano le due percentuali; entra in vigore il testo con la somma più elevata (cpv. 3).
Storia della genesi: la procedura ha trovato posto nell'art. 139b Cost. con la riforma dei diritti popolari accettata da Popolo e Cantoni il 9 febbraio 2003. La regola per le maggioranze divergenti (cpv. 3) è in vigore dal 1° agosto 2003; il cpv. 1 ha ricevuto il testo attuale nel 2009.
Esempio (semplificato): Popolo e Cantoni accettano un'iniziativa e il controprogetto. Nella domanda risolutiva l'iniziativa ottiene il 52 % dei voti del Popolo, ma solo il 40 % dei voti dei Cantoni; il controprogetto ottiene il 48 % dei voti del Popolo e il 60 % dei voti dei Cantoni. La somma è 92 per l'iniziativa e 108 per il controprogetto. Entra in vigore il controprogetto.
La disciplina rafforza la democrazia evitando situazioni di costrizione per gli aventi diritto di voto favorevoli alle riforme e facendo valere la volontà popolare in modo differenziato.
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 139b Cost. codifica a livello costituzionale la procedura di votazione in caso di sottoposizione simultanea al voto popolare di un'iniziativa popolare formulata per la revisione parziale della Costituzione federale e di un controprogetto diretto dell'Assemblea federale. La disposizione è stata introdotta con la riforma dei diritti popolari accettata da Popolo e Cantoni il 9 febbraio 2003; i cpv. 2 e 3 sono in vigore dal 1° agosto 2003 (DF del 4 ottobre 2002 e del 19 giugno 2003; RU 2003 1949). Il cpv. 1 ha ricevuto il testo attuale con il decreto federale del 19 dicembre 2008, accettato nella votazione popolare del 27 settembre 2009 ed entrato in vigore lo stesso giorno (RU 2009 6409; FF 2008 2421, 2437; FF 2009 13 e 7599). Il cpv. 1 nel testo del 2002 non è mai entrato in vigore.
N. 2 La procedura odierna ha sostituito un precedente «procedimento di votazione eventuale». Sino alla revisione legislativa del 1987, in caso di votazione simultanea su iniziativa e controprogetto, gli aventi diritto di voto erano tenuti a indicare sulla scheda di voto a quale progetto intendevano dare la precedenza qualora entrambi venissero accettati; non era possibile esprimere un doppio sì a entrambi i progetti. La base legale di tale precedente procedura era contenuta nell'art. 27 della legge federale del 23 marzo 1962 sui rapporti tra i Consigli (LRC, RS 171.11 a.F.; cfr. GAAC 53.37 [1988]). Il sistema era considerato insoddisfacente sotto il profilo democratico, poiché costringeva gli aventi diritto di voto a scegliere tra i due progetti senza poter approvare incondizionatamente nessuno dei due (mozione Muheim, BU 1983 N 506; iniziativa parlamentare Spoerry, BU 1985 N 2128).
N. 3 Il «doppio sì» con domanda decisiva è stato introdotto a livello federale nel 1987 dapprima sul piano legislativo, mediante una modifica della LRC sulla base dell'iniziativa parlamentare Spoerry (83.226, BU 1987 N 580). Da allora, gli aventi diritto di voto hanno potuto esprimere il proprio consenso sia all'iniziativa sia al controprogetto e indicare nella domanda decisiva la loro preferenza per il caso di doppia accettazione.
N. 4 La procedura ha ottenuto rango costituzionale in un articolo a sé con la riforma dei diritti popolari accettata da Popolo e Cantoni il 9 febbraio 2003 (RU 2003 1949). La riforma ha introdotto al cpv. 3 l'attuale regola di collisione in caso di maggioranze divergenti nella domanda risolutiva (N. 5). Il decreto federale del 19 dicembre 2008, con cui si è rinunciato all'iniziativa popolare generica, ha modificato soltanto il cpv. 1 (RU 2009 6409; FF 2008 2421, 2437).
N. 5 Il cpv. 3 disciplina il caso in cui entrambi i testi sono accettati e, nella domanda risolutiva, un testo ottiene la maggioranza del Popolo e l'altro la maggioranza dei Cantoni. Entra allora in vigore il testo che nella domanda risolutiva ha ottenuto complessivamente la percentuale più elevata di voti del Popolo e dei Cantoni (regola della somma). In tal modo, anche in caso di maggioranze divergenti, entra sempre in vigore uno dei due testi.
N. 6 Nota sulla numerazione: gli art. 139a e 139b Cost. sono stati entrambi introdotti con la riforma dei diritti popolari (RU 2003 1949). L'art. 139a Cost. (iniziativa popolare generica) non è mai entrato in vigore ed è stato abrogato con il decreto federale del 19 dicembre 2008, accettato il 27 settembre 2009 (RU 2009 6409). Tra le due disposizioni non esiste alcun rapporto di successione (→ art. 139a Cost.).
#2. Collocazione sistematica
N. 7 L'art. 139b Cost. è una norma procedurale (norma di organizzazione) del diritto popolare federale. Si trova in connessione sistematica con:
- ↔ Art. 139 Cost. (iniziativa popolare per la revisione parziale; disciplina il trattamento da parte dell'Assemblea federale e la possibilità del controprogetto diretto)
- → Art. 139a Cost. (abrogato; disciplinava l'iniziativa popolare generica, che non è mai entrata in vigore)
- → Art. 140 Cost. (referendum obbligatorio; si applica a ogni progetto che vince la votazione decisiva)
- ↔ Art. 34 Cost. (garanzia dei diritti politici; in particolare tutela della libera formazione della volontà e dell'esercizio non falsificato dei diritti civici)
- → Art. 195 Cost. (entrata in vigore delle modifiche costituzionali accettate)
N. 8 Sul piano legislativo, la procedura è concretizzata dalla legge federale sui diritti politici (LDP, RS 161.1), in particolare dagli art. 73 LDP (ritiro dell'iniziativa), art. 75 LDP (esame della validità) e art. 76 LDP (controprogetto diretto; tre domande sulla stessa scheda). L'art. 139b Cost. è una norma di organizzazione priva di contenuto soggettivo diretto; essa fiancheggia tuttavia il diritto soggettivo alla libera formazione della volontà e all'esercizio non falsificato dei diritti civici di cui all'art. 34 cpv. 2 Cost..
N. 9 A livello cantonale vigono norme analoghe nelle costituzioni cantonali e nelle leggi sui diritti popolari. Il Tribunale federale ne ha riconosciuto l'ammissibilità anche in assenza di un'esplicita base legale (DTF 91 I 189 consid. 2; DTF 104 Ia 240 consid. 3b). I principi sanciti nell'art. 139b Cost. si applicano, tramite l'art. 34 cpv. 2 Cost., anche a livello cantonale (DTF 150 I 17 consid. 4.2).
#3. Contenuto della norma
#3.1 Votazione simultanea (cpv. 1)
N. 10 Il cpv. 1 statuisce l'obbligo di sottoporre simultaneamente al voto l'iniziativa e il controprogetto diretto. Entrambi i progetti sono presentati agli aventi diritto di voto nella stessa domenica di votazione. La simultaneità è volta a garantire che tutti gli aventi diritto di voto possano esprimere le proprie preferenze con piena consapevolezza di entrambe le alternative. Una votazione anticipata riguardante solo il controprogetto sarebbe incompatibile con l'art. 34 cpv. 2 Cost., in quanto svantaggerebbe strutturalmente l'iniziativa (DTF 113 Ia 46 consid. 5a; DTF 150 I 17 consid. 4.4.3). Il Tribunale federale ha stabilito, nel contesto cantonale, che in determinate circostanze può sussistere persino un obbligo costituzionale di contrapporre all'iniziativa popolare un progetto alternativo materiale come controprogetto formale (→ N. 20–21 infra).
N. 11 Per «controprogetto diretto» si intende un progetto dell'Assemblea federale a livello costituzionale che riguarda lo stesso oggetto di disciplina dell'iniziativa popolare e ne costituisce una vera alternativa (→ art. 139 cpv. 5 Cost.). Il controprogetto deve toccare la «medesima materia costituzionale»; non deve porre una domanda diversa, bensì proporre unicamente risposte diverse alla stessa domanda (GAAC 53.37 [1988]; DTF 113 Ia 46 consid. 5a; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2a ed. 2023, N 846). Un controprogetto indiretto a livello di legge non rientra nel campo di applicazione dell'art. 139b Cost.
#3.2 Doppio sì e domanda decisiva (cpv. 2)
N. 12 Il cpv. 2 prevede che gli aventi diritto di voto possano approvare entrambi i progetti («doppio sì»). Nella domanda decisiva possono inoltre indicare a quale dei due progetti intendono dare la precedenza in caso di accettazione di entrambi. Il doppio sì libera gli aventi diritto di voto da una situazione di costrizione: chi preferisce entrambi i progetti rispetto allo status quo può esprimere pienamente tale preferenza (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 369).
N. 13 La domanda decisiva è concepita come domanda eventuale: essa produce effetti soltanto se entrambi i progetti vengono accettati dalla maggioranza dei votanti. Se viene accettato un solo progetto, questo entra in vigore senza che il voto decisivo diventi rilevante. Gli aventi diritto di voto non sono tenuti a rispondere alla domanda decisiva; possono limitarsi ad approvare o respingere i progetti nella votazione principale (Kley, ZBl 2011, 2, 15). La maggioranza assoluta è determinata separatamente per ciascuna domanda; le domande lasciate senza risposta non sono prese in considerazione (art. 76 cpv. 2 LDP).
#3.3 Regola di collisione in caso di maggioranze divergenti (cpv. 3)
N. 14 Il cpv. 3 contiene la regola di collisione per il caso eccezionale in cui entrambi i testi sono accettati nella votazione principale, ma ottengono maggioranze divergenti nella domanda risolutiva: uno ottiene la maggioranza del Popolo, l'altro la maggioranza dei Cantoni. In tal caso entra in vigore il testo che nella domanda risolutiva ha ottenuto complessivamente la percentuale più elevata di voti del Popolo e dei Cantoni. La regola attribuisce lo stesso peso alla maggioranza del Popolo e a quella dei Cantoni e garantisce che, anche in caso di maggioranze divergenti, uno dei due testi entri in vigore.
N. 15 Sono determinanti non i numeri assoluti di voti, bensì le percentuali, calcolate separatamente per il Popolo e per i Cantoni. Per ciascun testo si sommano la sua quota di voti del Popolo e la sua quota di voti dei Cantoni nella domanda risolutiva; entra in vigore il testo con la somma più elevata. Esempio semplificato: se il testo A ottiene il 52 % dei voti del Popolo e il 40 % dei voti dei Cantoni (somma 92) e il testo B il 48 % dei voti del Popolo e il 60 % dei voti dei Cantoni (somma 108), entra in vigore il testo B. L'art. 76 cpv. 3 LDP, secondo cui entra in vigore il testo che nella domanda risolutiva ottiene più voti del Popolo e dei Cantoni, riguarda solo il caso di maggioranze concordanti; in caso di maggioranze divergenti si applica l'art. 139b cpv. 3 Cost.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 16 Se né l'iniziativa né il controprogetto vengono accettati, rimane in vigore lo status quo. L'iniziativa popolare è considerata respinta.
N. 17 Se viene accettato uno solo dei due progetti — sia perché soltanto esso raggiunge il quorum popolare, sia perché la domanda decisiva si risolve chiaramente a favore di uno dei due (voti del popolo e dei Cantoni concordanti) —, entra in vigore unicamente tale progetto come modifica costituzionale. Il progetto soccombente diventa giuridicamente privo di oggetto; un'iniziativa popolare che perde il voto decisivo è considerata respinta (cfr. art. 76 cpv. 3 LDP).
N. 18 Il progetto accettato diventa parte della Costituzione federale ai sensi dell'art. 195 Cost. Il progetto soccombente non entra in vigore, nemmeno se nella votazione principale ha ottenuto in termini assoluti più voti del progetto vincente.
N. 19 Se gli aventi diritto di voto respingono entrambi i progetti, il quesito dell'iniziativa è definitivamente respinto. L'Assemblea federale rimane libera di trattare l'oggetto di disciplina nell'ambito di una successiva procedura ordinaria.
#5. Questioni controverse
#5.1 Legittimità della regola di collisione (cpv. 3)
N. 20 La regola della somma di cui al cpv. 3 fa sì che, in caso di maggioranze divergenti, né la maggioranza del Popolo né quella dei Cantoni decida da sola; entrambe confluiscono nel risultato con lo stesso peso. Per gli aventi diritto di voto la regola è meno intuitiva di una semplice maggioranza.
N. 21 Poiché il cpv. 3 disciplina solo un caso eccezionale raro (accettazione di entrambi i testi e maggioranze divergenti nella domanda risolutiva), la sua portata pratica è modesta.
#5.2 Campo di applicazione: solo controprogetti diretti a livello costituzionale
N. 22 L'art. 139b Cost. si applica esclusivamente alle iniziative popolari formulate per la revisione parziale della Costituzione federale con controprogetto diretto a livello costituzionale (→ art. 139 cpv. 5 Cost.). È controverso se la procedura debba applicarsi per analogia a un controprogetto indiretto a livello di legge. La dottrina dominante risponde negativamente: l'art. 139b Cost. è una lex specialis per il caso di due modifiche costituzionali materialmente concorrenti; in presenza di un controprogetto indiretto a livello legislativo manca una parallela votazione costituzionale (Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., N 2073 seg.).
#5.3 Simultaneità come precetto costituzionale
N. 23 Nella giurisprudenza più recente è controverso se la simultaneità della votazione in presenza di progetti materialmente concorrenti costituisca non soltanto una norma d'ordine legale, bensì un obbligo costituzionale derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale ha stabilito nella DTF 150 I 17 consid. 4.4.3, con riferimento al diritto cantonale, che il parlamento cantonale era tenuto, nelle circostanze date, a contrapporre il proprio progetto alternativo materiale all'iniziativa popolare come controprogetto formale. Ciò vale in particolare quando l'elaborazione della deliberazione parlamentare si è protratta a tal punto che un trattamento parallelo sarebbe stato possibile senza oneri temporali aggiuntivi. Albrecht (Gegenvorschläge zu Volksinitiativen, 2003, pag. 169 segg.) e Seferovic (Volksinitiative zwischen Recht und Politik, 2018, N 121 segg.) operano una distinzione: le procedure parlamentari avviate autonomamente prima della presentazione dell'iniziativa non devono in linea di principio essere riqualificate come controprogetto; fa eccezione il caso in cui la procedura si sia protratta a tal punto che un trattamento parallelo sarebbe stato possibile senza perdita di tempo. Il Tribunale federale ha fatto propria questa distinzione nella DTF 150 I 17 consid. 4.4.2. Sebbene elaborati per il diritto cantonale, tali principi sono trasponibili alla procedura federale ai sensi dell'art. 139b Cost., poiché l'art. 34 cpv. 2 Cost. si applica sia a livello federale sia a livello cantonale.
#6. Note pratiche
N. 24 La procedura del doppio sì con domanda risolutiva è stata applicata più volte a livello federale. Nonostante questa rilevanza pratica, l'art. 139b Cost. non ha sino ad oggi dato luogo a giurisprudenza del Tribunale federale direttamente inerente al suo contenuto normativo, poiché i risultati delle votazioni federali sono raramente impugnati con successo davanti al Tribunale federale (cfr. art. 80 LDP; DTF 137 II 177 consid. 2 segg.).
N. 25 Per la prassi delle autorità federali, la redazione della scheda di voto è di importanza centrale. Le tre domande previste dall'art. 76 cpv. 1 LDP devono essere formulate in modo chiaro e comprensibile, e il loro nesso deve essere intellegibile per gli aventi diritto di voto. La regola della somma di cui al cpv. 3 richiede in particolare una spiegazione accessibile (→ art. 34 cpv. 2 Cost.).
N. 26 I professionisti del diritto devono essere avvertiti del rischio di confusione tra l'art. 139b Cost. e il già abrogato art. 139a Cost. (iniziativa popolare generica). L'art. 139a Cost. non è mai entrato in vigore e non ha prodotto alcuna prassi applicativa autonoma. Le controversie relative al ritiro di un'iniziativa popolare federale sono disciplinate dall'art. 73 LDP e devono fondarsi sull'art. 34 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 139 Cost., e non sull'art. 139b Cost. (cfr. DTF 147 I 206 consid. 3 segg.).
Rinvii incrociati: ↔ Art. 139 Cost. (iniziativa popolare per la revisione parziale; disciplina la possibilità del controprogetto diretto) ↔ Art. 34 Cost. (garanzia dei diritti politici; libertà di voto) → Art. 140 Cost. (referendum obbligatorio; si applica al progetto vincente nel voto decisivo) → Art. 195 Cost. (entrata in vigore delle modifiche costituzionali) → Art. 73, 75 e 76 LDP (norme di esecuzione legislative)
L'art. 139b Cost. non è mai entrato in vigore. La disposizione faceva parte della revisione dei diritti popolari del 2002 e avrebbe disciplinato la procedura per l'iniziativa popolare generica (initiative populaire générale). Con il decreto federale del 29 aprile 2008, l'iniziativa popolare generica è stata tuttavia nuovamente abrogata, prima che l'art. 139b Cost. potesse mai essere applicato.
#Storia della nascita e abrogazione
Le basi costituzionali per il ritiro delle iniziative popolari sono oggi disciplinate esclusivamente dall'art. 73 LDP. Il Tribunale federale ha sviluppato la giurisprudenza corrispondente nella DTF 147 I 206:
DTF 147 I 206 del 7 ottobre 2020
Ritiro di un'iniziativa popolare federale dopo l'annullamento di una votazione da parte del Tribunale federale
La giurisprudenza non riguarda l'art. 139b Cost., bensì la disciplina legale secondo l'art. 73 LDP e il suo ancoraggio costituzionale nell'art. 139 Cost.
«Il ritiro di un'iniziativa popolare federale è possibile alle condizioni dell'art. 73 LDP anche dopo l'annullamento di una votazione da parte del Tribunale federale. [...] L'art. 73 cpv. 2 LDP è quindi applicabile secondo il suo tenore letterale anche dopo l'annullamento di una votazione popolare e fino alla nuova fissazione di una data di votazione da parte del Consiglio federale.»
#Situazione giuridica secondo il diritto costituzionale vigente
Poiché l'art. 139b Cost. non è mai entrato in vigore, non esiste giurisprudenza specifica su questa disposizione. Il diritto di ritiro per le iniziative popolari viene oggi gestito esclusivamente tramite l'art. 73 LDP, la cui base costituzionale deriva dall'art. 34 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 139 Cost.
Il significato pratico di questa disposizione mai entrata in vigore si limita al suo ruolo storico-costituzionale come parte della riforma fallita dei diritti popolari del 2002-2008.