#1. Genèse

N. 1 L'art. 173 Cst. rassemble les tâches et compétences « supplémentaires » de l'Assemblée fédérale qui ne sont pas déjà réglées dans les art. 163–172 Cst. Le Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 qualifie cette disposition d'« article collecteur pour les compétences de l'Assemblée fédérale éparpillées dans l'ancienne constitution » (FF 1997 I 1, 394). Le constituant voulait ainsi créer une représentation claire des compétences parlementaires qui vont au-delà des fonctions classiques de législation, de finances et d'élection.

N. 2 La révision a suivi le principe de mise à jour : la plupart des compétences étaient déjà contenues dans la Constitution fédérale de 1874, mais ont été réorganisées systématiquement. L'ancrage explicite de la participation aux planifications importantes de l'activité étatique (let. g) est notamment nouveau, ce qui rendait compte de l'importance croissante des instruments de planification stratégique (FF 1997 I 394 s.).

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 173 Cst. se trouve à la fin de la 2e section sur l'Assemblée fédérale (art. 148–173 Cst.) et forme en quelque sorte une disposition de rattrapage pour toutes les compétences parlementaires non spécifiquement réglées. La norme est étroitement liée à :

• → Art. 163 Cst. (compétences législatives)
• → Art. 164 Cst. (formes de l'activité législative)
• → Art. 165 Cst. (législation d'urgence)
• → Art. 184–185 Cst. (compétences du Conseil fédéral en matière de politique de sécurité)
• ↔ Art. 189 Cst. (attributions du Tribunal fédéral)

N. 4 Le rapport avec les compétences du Conseil fédéral revêt une importance particulière : tandis que l'art. 173, al. 1, let. a et b, Cst. attribue à l'Assemblée fédérale les mesures visant à préserver la sécurité, les art. 184, al. 3, et 185, al. 3, Cst. confèrent au Conseil fédéral ses propres compétences d'ordonnance d'urgence. Cette répartition des compétences a conduit à divers conflits de compétences (→ N. 15 ss).

#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

N. 5 Sécurité extérieure, indépendance et neutralité (let. a) : L'Assemblée fédérale prend les décisions fondamentales en matière de politique extérieure et de sécurité. Cela comprend l'approbation des traités de droit international (→ art. 166 Cst.), les décisions de principe en matière de politique de sécurité et la définition de la politique de neutralité. La mise en œuvre opérationnelle incombe au Conseil fédéral (→ art. 184 Cst.).

N. 6 Sécurité intérieure (let. b) : Cette compétence englobe les mesures contre les menaces à l'ordre constitutionnel, à la paix sociale et à la sécurité publique. La délimitation par rapport aux compétences de police cantonales s'opère selon le principe de subsidiarité (→ art. 57 Cst.).

N. 7 Ordonnances d'urgence (let. c) : En cas de circonstances extraordinaires, l'Assemblée fédérale peut édicter elle-même des ordonnances ou des arrêtés fédéraux simples. Cette compétence se distingue de la législation d'urgence générale selon l'art. 165 Cst. par le fait qu'elle n'est pas limitée aux lois formelles. ATF 148 IV 298 a confirmé que de tels actes satisfont au principe de légalité.

N. 8 Service actif (let. d) : L'Assemblée fédérale décide de la mobilisation de l'armée. Cette compétence n'a plus été exercée depuis la Seconde Guerre mondiale, mais reste significative comme expression du contrôle parlementaire sur l'armée.

N. 9 Exécution du droit fédéral (let. e) : Cette disposition habilite à l'intervention fédérale en cas de violations cantonales du droit (→ art. 49 Cst.). La compétence englobe aussi les instructions au Conseil fédéral pour l'exécution des décisions du Tribunal fédéral.

N. 10 Validité des initiatives populaires (let. f) : L'Assemblée fédérale examine les initiatives populaires quant à leur compatibilité avec les dispositions impératives du droit international, l'unité de la forme et de la matière (→ art. 139, al. 3, Cst.). ATF 138 I 61 a clarifié la délimitation par rapport à la protection juridique a posteriori par le Tribunal fédéral.

N. 11 Participation aux planifications (let. g) : Cette compétence se concrétise dans l'approbation des planifications de législature, des plans sectoriels et des instruments de conduite stratégique. La portée dépend de l'aménagement légal.

N. 12 Actes individuels (let. h) : Ce n'est que si une loi fédérale le prévoit expressément que l'Assemblée fédérale statue sur des actes individuels. Les exemples sont certaines décisions de concession ou l'approbation de traités de droit international dans le cas d'espèce.

N. 13 Conflits de compétences (let. i) : L'Assemblée fédérale tranche les conflits entre le Conseil fédéral, le Tribunal fédéral et le Ministère public de la Confédération. ATF 129 II 193 a précisé que le Conseil fédéral, en tant qu'autorité gouvernementale suprême, dispose de compétences autonomes qui ne sont pas soumises à la hiérarchie parlementaire.

N. 14 Grâces et amnistie (let. k) : La compétence de grâce est exercée par une commission permanente. Les amnisties (remises de peines générales) sont rares et politiquement controversées, comme le montrent les demandes d'amnistie échouées pour les émeutes de jeunes de 1982 et les objecteurs de conscience.

#4. Effets juridiques

N. 15 Les compétences énumérées à l'art. 173 Cst. fondent en partie des compétences exclusives, en partie concurrentes de l'Assemblée fédérale. Pour les compétences de sécurité (let. a–c), il existe une concurrence avec les droits d'ordonnance d'urgence du Conseil fédéral selon les art. 184, al. 3, et 185, al. 3, Cst. La pratique a montré qu'en cas de situations urgentes, c'est d'abord le Conseil fédéral qui agit, mais l'Assemblée fédérale peut approuver a posteriori ou prendre ses propres mesures.

N. 16 Les actes juridiques de l'Assemblée fédérale fondés sur l'art. 173 Cst. sont soumis à différentes possibilités de contestation. Les ordonnances d'urgence selon la let. c peuvent faire l'objet d'un contrôle abstrait des normes, tandis que les actes individuels selon la let. h peuvent, selon l'aménagement légal, être soumis au recours devant le Tribunal fédéral (→ art. 189 Cst.).

#5. Points controversés

N. 17 Portée de la compétence d'ordonnance d'urgence : Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd. 2021, § 44 N. 18) défend une interprétation restrictive selon laquelle seuls les dangers immédiats pour la sécurité déclenchent cette compétence. À l'inverse, Biaggini (BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 173 N. 7) préconise une interprétation plus large qui inclut aussi les mesures préventives. Le Tribunal fédéral a confirmé dans ATF 148 IV 298 la constitutionnalité de la loi Al-Qaïda/EI édictée sur cette base, sans trancher la controverse dogmatique.

N. 18 Rapport Confédération/cantons en matière de sécurité intérieure : Schweizer (St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 173 N. 12) souligne le caractère subsidiaire des compétences fédérales, tandis qu'une autre partie de la doctrine plaide pour une compétence fédérale plus généreuse en cas de menaces supracantonales. La pandémie de Covid-19 a relancé cette discussion.

N. 19 Justiciabilité des décisions de validité : Rhinow/Schefer (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N. 3421) critiquent la contrôlabilité limitée des décisions de validité parlementaires. Kley (Die Ungültigerklärung eidgenössischer Volksinitiativen, ZBl 2018, 567) exige des possibilités de recours étendues. ATF 138 I 61 a affirmé la garantie de la voie de droit en cas de violations manifestes, mais a confirmé la compétence primaire de l'Assemblée fédérale.

#6. Conseils pratiques

N. 20 Lors de l'application de l'art. 173 Cst., la délimitation exacte des compétences par rapport aux autres organes constitutionnels est centrale. Particulièrement en matière de sécurité, il faut clarifier si la situation justifie le recours aux ordonnances d'urgence parlementaires ou si c'est d'abord le Conseil fédéral qui doit agir selon les art. 184/185 Cst. La pratique montre qu'en cas de dangers immédiats, le Conseil fédéral prend les devants, tandis que l'Assemblée fédérale édicte ses propres réglementations en cas de menaces à long terme.

N. 21 Pour la pratique parlementaire, il est important que l'art. 173, al. 2, Cst. contienne une clause générale : toutes les compétences fédérales qui ne sont attribuées à aucune autre autorité relèvent de la compétence de l'Assemblée fédérale. Ceci évite les lacunes de compétences, mais exige un examen soigneux des attributions spéciales existantes.

N. 22 La pratique en matière de grâce suit des critères stricts : la dureté personnelle, la resocialisation et l'écoulement du temps sont déterminants. Les grâces politiquement motivées réussissent rarement. Pour les demandes d'amnistie, il faut noter qu'elles ne peuvent se faire que par arrêté fédéral de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) et sont soumises au référendum facultatif.

#Application du droit d'urgence (art. 173 al. 1 let. c Cst.)

ATF 148 IV 298 du 11 avril 2022 : Applicabilité de la loi Al-Qaïda/EI en tant que droit d'urgence de l'Assemblée fédérale. La loi adoptée par la voie d'urgence constitue une loi au sens formel, qui correspond au principe de légalité.

« La loi Al-Qaïda/EI adoptée par la voie d'urgence constitue une loi au sens formel, qui satisfait au principe de légalité ancré à l'art. 1 CP, bien qu'elle ait été adoptée par la voie d'urgence. »

#Conflits de compétences entre autorités fédérales suprêmes (art. 173 al. 1 let. i Cst.)

ATF 129 II 193 du 21 février 2003 : Délimitation des compétences entre Conseil fédéral et Assemblée fédérale en matière d'expulsions politiques. Le Conseil fédéral dispose, en tant qu'autorité gouvernementale suprême, de compétences autonomes qui ne sont pas soumises au contrôle hiérarchique d'autres organes.

« Le Conseil fédéral ne se trouve pas seulement au sommet de l'administration fédérale (art. 178 al. 1 et 2 Cst.) mais est aussi chargé directement, en tant que collège gouvernemental, de la direction de l'État (art. 180 al. 1 Cst.). Un recours auprès d'une autorité hiérarchiquement supérieure est donc d'emblée exclu. »

#Validité des initiatives populaires (art. 173 al. 1 let. f Cst.)

ATF 138 I 61 du 20 décembre 2011 : Protection juridique a posteriori lors de votations populaires fédérales et délimitation des compétences entre Assemblée fédérale et Tribunal fédéral. L'Assemblée fédérale est compétente en premier lieu pour l'examen de la validité des initiatives populaires.

« Il convient d'esquisser en premier lieu les grandes lignes de la protection juridique en matière de droits politiques. Il y a lieu de distinguer entre la période antérieure et la période postérieure à l'entrée en vigueur de la réforme de la justice. »

ATF 143 I 129 du 14 décembre 2016 : Déclaration d'invalidité d'une initiative populaire cantonale par le Grand Conseil cantonal. L'exigence de compatibilité des initiatives populaires avec le droit supérieur est en accord avec l'ordre fédéraliste.

« Exigence de compatibilité des initiatives populaires cantonales avec le droit supérieur (consid. 2.1) ; règles d'interprétation pour l'examen de la validité d'une initiative populaire (consid. 2.2). »

ATF 149 I 291 du 3 mai 2023 : Validité d'une initiative populaire communale dans le domaine énergétique. L'Assemblée fédérale participe indirectement, par sa compétence législative, à l'appréciation de la validité des initiatives populaires.

« Interprétation d'une initiative populaire pour apprécier sa légalité (consid. 3.3). L'initiative "Hochdorf heizt erneuerbar - ab 2030 erst recht" contient un objectif contraignant et vise une décision de principe (consid. 3.4). »

#Grâces et amnistie (art. 173 al. 1 let. k Cst.)

La pratique parlementaire montre différentes demandes d'amnistie qui ont été traitées par l'Assemblée fédérale :

• Demande d'amnistie émeutes de jeunes 1982 (88.228 du 5 octobre 1990) : Initiative parlementaire pour une amnistie concernant des infractions légères à l'occasion du 700e anniversaire de la Confédération fut rejetée.

• Demande d'amnistie objecteurs de conscience (89.247 du 11 mars 1991) : Traitement de demandes d'amnistie pour objecteurs de conscience dans le domaine militaire par les commissions parlementaires compétentes.

#Service actif et mobilisation de l'armée (art. 173 al. 1 let. d Cst.)

Des décisions historiques documentent l'exercice de cette compétence :

• ATF 68 II 212 (1942) : Les prétentions en dommages-intérêts en relation avec le service actif pendant la Seconde Guerre mondiale montrent la portée pratique de la compétence de mobilisation de l'armée de l'Assemblée fédérale.

• ATF 67 I 147 (1941) : La responsabilité civile de la Confédération pour les dommages causés par des véhicules militaires pendant le service actif illustre les conséquences juridiques de la décision de service actif.

#Participation aux planifications étatiques (art. 173 al. 1 let. g Cst.)

Les rapports de débats parlementaires documentent l'exercice de cette compétence lors de différents projets de planification étatique, notamment dans les domaines de la politique de sécurité et des infrastructures.